LE RÔLE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE FRAIS D’ENTRETIEN DIFFÉRÉ
ACCUMULÉ DANS LES ÉTABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT POSTSECONDAIRE
Comité sénatorial permanent des finances nationales
Président: L’honorable Lowell Murray, C.P.
Vice-présidente: L’honorable Isobel FinnertyOctobre 2001
MEMBRES DU COMITÉ
Comité sénatorial permanent des finances nationales
Président:
sénateur Lowell Murray, C.P.
Vice-présidente:
sénateur Isobel Finnerty
Membres:
sénateur Tommy Banks
sénateur Roch Bolduc
sénateur Sharon Carstairs, C.P.(ouRobichaud, Fernand)*
sénateur Anne C. Cools
sénateur William Doody
sénateur Marisa Ferretti-Barth
sénateur George Furey
sénateur Noel Kinsella,
sénateur John Lynch-Staunton (or Kinsella, Noel)*
sénateur Frank Mahovlich
sénateur Terry Stratton
sénateur James TunneyAutres sénateurs qui ont participés à l’étude:
sénateur Joseph A. Day
sénateur Pierre DeBané, C.P.
sénateur Ione Christensen
sénateur Joan Fraser
sénateur Wilfred P. Moore
sénateur John (Jack) WiebeDe la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement
M. Guy Beaumier, agent de recherche
Tõnu Onu
Greffier du Comité
*Membres Ex-Officio
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Jounaux du Sénat du mercredi 13 juin 2001 :
L’honorable sénateur Moore, propose, appuyé par l’honorable sénateur Andreychuk,
Que le Comité sénatorial permanent des finances nationales soit autorisé à examiner pour en faire rapport le rôle du gouvernement vis-à-vis du financement des frais d’entretien différé dans les établissements d’enseignement postsecondaire au Canada; et
Que le Comité fasse rapport au plus tard le 31 octobre 2001.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat
Paul C. Bélisle
La question de l’entretien différé
Les conséquences de l’entretien différé accumulé
Solutions offertes par les marchés financiers
Le rôle du gouvernement fédéral
- La proposition de l’Association des universités et collèges du Canada et l’Association canadienne du personnel administrative universitaire
- Le programme d’infrastructure du Canada
- Modèles du fonds de fiducie pour le financement des appareils médicaux
- La proposition de l’Alliance canadienne des associations étudiantes
- Le programme de réserve pour entretien
- Le rôle possible de la Société canadienne d’hypothèque et de logement
- La proposition fiscale
Pour tous les niveaux de gouvernement, les années 90 ont été marquées par des compressions budgétaires. Parce que le gouvernement fédéral réduisait ses transferts aux provinces, les gouvernements provinciaux devaient diminuer les sommes qu’ils versaient aux universités. Les établissements d’enseignement postsecondaire se sont adaptées à l’amenuisement du financement de nombreuses façons, notamment en remettant à plus tard l’entretien des édifices et donc les dépenses afférentes. L’entretien différé s’est accumulé à tel point qu’il pose aujourd’hui, dans certains campus, des risques importants en matière de salubrité et de sécurité pour le personnel et les étudiants. La capacité d’un grand nombre d’établissements d’enseignement postsecondaire d’attirer des professeurs et des étudiants de haut calibre en est également amoindrie. Selon une étude publiée en l’an 2000 et menée sous les auspices de l’Association canadienne du personnel administratif universitaire (ACPAU), les universités se trouvent devant la nécessité d’effectuer d’énormes travaux de réparations dans les salles de cours, les résidences et d’autres bâtiments situés sur les campus. Le rapport issu de cette étude, Point de non-retour: Le besoin urgent de renouvellement des infrastructures des universités canadiennes, indique qu’il faudrait dépenser plus de 3,6 milliards de dollars pour ramener l’infrastructure universitaire à un état normal. Il faudrait compter encore plus pour que les universités soient en mesure d’investir dans les nouvelles technologies d’apprentissage, qui sont onéreuses, surtout que les inscriptions devraient augmenter de 20 % cette décennie.
Par un ordre de renvoi daté du 13 juin 2001, le Comité des finances nationales a donc été autorisé à étudier le rôle du gouvernement pour ce qui est du financement des frais d’entretien différé dans les établissements d’enseignement postsecondaire au Canada et doit remettre un rapport le 31 octobre 2001 au plus tard. Pour donner suite à cet ordre de renvoi, le Comité a tenu plusieurs audiences au mois de septembre 2001, au cours desquelles il a obtenu de nombreux témoignages. Ses conclusions sont présentées ci-après.
Le réseau universitaire canadien est constitué de 90 établissements dont l’effectif va de quelques centaines d’équivalents étudiants à temps plein à plus de 40 000. Selon les prévisions de l’Association des universités et collèges du Canada (AUCC) pour l’année 2001, il y aura 625,000 étudiants à temps plein et 252,000 étudiants à temps partiel inscrits, ce qui correspond à 697,000 équivalents étudiants à temps plein. Selon les prévisions du moment, ces inscriptions pourraient augmenter de 20 p. 100 au cours de la présente décennie, ce qui devrait obliger les universités à agrandir leurs installations, qui se limitent actuellement à 16,8 millions de mètres carrés bruts de superficie. Pour l’année universitaire 1999-2000, les universités canadiennes ont dépensé un total de 14,16 milliards de dollars.
Pour l’année universitaire 1999-2000, les universités ont enregistré en tout des revenus record de 14,9 milliards de dollars, en hausse de 15,7 p. 100 par rapport à la période précédente (voir tableau II). En fait, en 1999-2000 les revenus des universités ont progressé pour la troisième année universitaire de suite, les trois ordres de gouvernement ayant injecté près de 1,1 milliard de dollars de plus dans le système qu’au cours de la période précédente. Le secteur public a fourni plus de 8,2 milliards de dollars, soit 55 p. 100 de l’ensemble des revenus des universités (voir tableau 1). L’essor du financement public des universités a fait suite à des années de compression (1980-1990).
TABLEAU I
SOURCES DE REVENU DES UNIVERSITÉS – 1999-2000
|
|
Subventions |
Frais de scolarité(1) |
Legs, dons et subventions et contrats non gouvernemen |
Vente de produits et de services |
Revenus d’investisse-ments(2) |
Divers(3) |
Total |
|
|
|||||||
|
p. 100 du revenu total |
milliers de $ |
||||||
|
Canada |
55,0 |
19,3 |
9,5 |
9,1 |
3,7 |
3,6 |
14 922 436 |
|
|
|||||||
|
|
|
|
|||||
|
Terre-Neuve |
62,2 |
20,0 |
3,7 |
4,5 |
1,9 |
7,6 |
251 316 |
|
Île-du-Prince-Édouard |
55,1 |
22,3 |
3,3 |
17,0 |
1,6 |
0,7 |
56 101 |
|
Nouvelle-Écosse |
43,4 |
25,5 |
7,8 |
16,5 |
4,7 |
2,1 |
642 267 |
|
Nouveau-Brunswick |
52,6 |
22,5 |
5,6 |
12,9 |
4,6 |
1,7 |
327 166 |
|
Québec |
65,3 |
11,9 |
10,4 |
6,5 |
3,3 |
2,6 |
3 335 835 |
|
Ontario |
49,4 |
24,1 |
10,9 |
7,3 |
3,4 |
4,8 |
5 829 047 |
|
Manitoba |
58,5 |
18,2 |
9,3 |
9,9 |
3,0 |
1,1 |
544 950 |
|
Saskatchewan |
57,3 |
15,9 |
7,1 |
15,2 |
3,1 |
1,4 |
574 301 |
|
Alberta |
55,1 |
17,5 |
9,0 |
12,5 |
5,2 |
0,7 |
1 512 050 |
|
Colombie-Britannique |
55,2 |
17,3 |
6,5 |
11,5 |
4,2 |
5,2 |
1 849 403 |
|
(1) |
Les frais de scolarité incluent les frais pour les cours à unités et ceux sans unité, ainsi que les autres frais payés par les étudiants (comme la production de dossiers et les inscriptions). |
|
(2) |
Les revenus d’investissements comprennent les revenus provenant de dividendes, d’obligations, d’hypothèques, de billets à court terme, d’intérêts bancaires, etc. |
|
(3) |
Les revenus divers comprennent les revenus de location d’installations, les amendes de bibliothèque, etc. |
Source : Statistique Canada, Le Quotidien, lundi 30 juillet 2001.
Selon Statistique Canada, la plus grosse hausse est venue des gouvernements provinciaux et s’est chiffrée à près de 6,8 milliards de dollars en 1999-2000, soit 800 millions de dollars ou 13,5 p. 100 de plus qu’en 1998-1999 (voir Tableau II). Le financement fédéral a progressé quant à lui pour la deuxième année de suite pour se situer à un peu plus de 1,3 milliard de dollars en 1999-2000, pour appuyer des activités de recherche parrainées. Ceci représente un accroissement d’une année à l’autre de 23,8 p. 100, tandis que la hausse enregistrée en 1998-1999 s’établissait à 14,3 p. 100 sur l’année précédente.
Les frais universitaires ont continué de grimper, soit de 9,8 p. 100 en 1999-2000, c’est-à-dire environ 2,9 milliards de dollars. En 1998-1999, leur poussée avait été de 7,9 p. 100. Les dépenses des universités au titre des bourses et des subventions ont grossi elles aussi, soit de 11,7 p. 100 par rapport à l’année précédente pour s’établir à 1,42 milliards de dollars en 1999-2000.
Les dépenses en salaires et avantages sociaux ont accusé une hausse de 5 p. 100 par rapport à l’année précédente pour se situer à 8,3 milliards de dollars en 1999-2000, elles ont constitué 58 p. 100 du total des dépenses, en baisse par rapport aux 65 p. 100 enregistrés lors de l’année universitaire antérieure.
Selon Statistique Canada, la progression des transferts provinciaux aux universités a été consacrée essentiellement à des dépenses en immobilisations liées à l’entretien des vieux bâtiments des universités du Canada, ainsi qu’à l’élargissement de la capacité d’absorption des universités, rendu nécessaire par l’accroissement du nombre d’étudiants et de professeurs escompté. En fait, pour la deuxième année de suite, les universités de la plupart des provinces (sauf le Québec, l’Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britannique) ont affecté plus de fonds à l’infrastructure. Les universités du pays ont dépensé en tout 430 millions de dollars en immeubles en 1999-2000, soit 5,7 p. 100 de plus que l’année précédente où avait été enregistrée une hausse de 8,3 p. 100. Malheureusement, malgré ces augmentations récentes des dépenses sur les bâtiments elles sont toujours inférieures de 17,8 p. 100 au niveau de 1994-1995.
TABLEAU II
REVENUS ET DÉPENSES DES UNIVERSITÉS(1)
|
1994-1995 |
1998-1999 |
1999-2000 |
1994-1995 à 1999-2000 |
1998-1999 à 1999-2000 |
|
|
|
|||||
|
milliers de $ |
var. en p. 100 |
||||
|
Revenus, total |
12 431 645 |
12 903 033 |
14 922 436 |
20,0 |
15,7 |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Subventions et contrats gouvernementaux |
|
||||
|
|
|
|
|
||
|
Fédéraux
|
1 129 246 |
1 072 940 |
1 328 781 |
17,7 |
23,8 |
|
Provinciaux
|
6 630 825 |
5 957 091 |
6 762 990 |
2,0 |
13,5 |
|
Municipaux et autres
|
49 904 |
91 767 |
108 612 |
117,6 |
18,4 |
|
Total |
7 809 975 |
7 121 798 |
8 200 383 |
5,0 |
15,1 |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Frais de scolarité(2) |
1 989 198 |
2 619 058 |
2 874 942 |
44,5 |
9,8 |
|
Legs, dons et subventions et contrats non gouvernementaux |
998 047 |
1 256 502 |
1 412 203 |
41,5 |
12,4 |
|
Vente de produits et de services |
1 064 969 |
1 079 663 |
1 355 861 |
27,3 |
25,6 |
|
Revenus d’investissements(3) |
326 607 |
446 589 |
548 890 |
68,1 |
22,9 |
|
Divers(4) |
242 849 |
379 422 |
530 157 |
118,3 |
39,7 |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Dépenses, total |
12 456 296 |
12 675 450 |
14 157 680 |
13,7 |
11,7 |
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Salaires et avantages sociaux |
8 083 760 |
7 873 474 |
8 269 171 |
2,3 |
5,0 |
|
Bourses d’études et bourses d’entretien |
244 488 |
378 471 |
468 811 |
91,8 |
23,9 |
|
Bâtiments(5) |
523 038 |
407 039 |
430 184 |
-17,8 |
5,7 |
|
Exploitation(6) |
1 721 852 |
2 032 530 |
2 182 432 |
26,7 |
7,4 |
|
Autres(7) |
1 883 159 |
1 983 936 |
2 807 082 |
49,1 |
41,5 |
|
(1) |
En dollars constants de 1999-2000. |
|
(2) |
Les frais de scolarité incluent les frais pour les cours à unités et ceux sans unité, ainsi que les autres frais payés par les étudiants (comme la production de dossiers et les inscriptions). |
|
(3) |
Les revenus d’investissements comprennent les revenus provenant de dividendes, d’obligations, d’hypothèques, de billets à court terme, d’intérêts bancaires, etc. |
|
(4) |
Incluent les commissions, les droits d’auteur, les frais pour services rendus, les amendes de bibliothèque et autres pénalités semblables ainsi que les revenus de location. |
|
(5) |
Incluent les bâtiments, les terrains et les aménagements des terrains. |
|
(6) |
Incluent les frais de déplacements, les acquisitions de bibliothèque, l’impression et la reprographie, le matériel et les fournitures, les communications, la location de locaux, les assurances, l’impôt foncier, les cotisations institutionnelles versées par l’établissement, les repas, la publicité et la promotion ainsi que les créances douteuses. |
|
(7) |
Incluent l’achat de mobilier et d’équipement, la location et l’entretien d’équipement, les services contractuels, les améliorations et les transformations, les services contractuels, les honoraire professionnels, les coûts des marchandises vendues, le remboursement de la dette (intérêts et partie principale), les ventes internes et les recouvrements internes des coûts ainsi que les paiements forfaitaires |
Source : Statistique Canada, Le Quotidien, lundi 30 juillet 2001.
LA QUESTION DE L’ENTRETIEN DIFFÉRÉ
Avant d’analyser le problème que pose la détérioration de l’infrastructure universitaire, il est bon d’établir la définition d’un certain nombre de termes de manière à faciliter le débat. Ces termes font essentiellement référence à des statistiques grâce auxquelles les analystes peuvent mesurer et comparer le degré de détérioration des immeubles et des installations.
a) Entretien différé accumulé (EDA) : Ensemble des grands projets de rénovation et d’entretien reportés à des budgets ultérieurs. Cela provient de l’accumulation de travaux d’entretien courants qui ont été négligés et sont devenus plus sérieux ou du fait que de grands projets de réparation ou de restauration n’ont pas été effectués dans des établissements qui ont atteint la fin de leur cycle de vie ou sont devenus désuets.
b) Valeur de remplacement actuelle (VRA) : Somme estimative, en dollars courants, permettant de remplacer des bâtiments, des services ou des installations physiques et de faire des améliorations.
c) Indice de l’état des installations (IÉI) : Unité de mesure de l’état dans lequel se trouvent des immeubles, des sites et même des établissements dans leur entier. Cette mesure est le ratio de l’entretien différé accumulé à la valeur de remplacement actuelle. En règle générale, il est exprimé en pourcentage de la valeur de remplacement actuelle pour une année donnée. Donc :
|
Entretien différé |
|
| Indice de l’état des installations = | accumulé
|
| Valeur de remplacement actuelle |
Ou, plus simplement : IÉI = EDA/VRA
Un indice (IÉI)de 0 p. 100 signifierait que la structure est nouvelle ou a été rénovée ou réparée récemment. Entre 2 et 5 p. 100, il signifie que le campus est dans un état considéré comme normal. Le seuil de 5 p. 100 signifie qu’un établissement sera aux prises avec un fardeau financier important s’il laisse les choses se détériorer davantage. Les installations pour lesquelles l’indice se situe à plus de 5 p. 100 peuvent toujours être utilisées, mais elles présentent des risques accrus pour ce qui est de la salubrité et de la sécurité.
Selon le rapport de l’ACPAU, les structures et l’équipement des universités canadiennes se sont gravement détériorés au cours des dix dernières années. Il semblerait que l’indice de l’état des installations se situe en moyenne dans les universités canadiennes à 11,3 p. 100, alors qu’aux États-Unis cet indice est de 7 p. 100. Aucun de ces niveaux n’est toutefois jugé acceptable. La plupart des universités ont un indice variant entre 9 et 12 p. 100, mais dans les provinces atlantiques il s’élève en moyenne à 17,3 p. 100.
Il semble donc que les universités canadiennes n’ont pas effectué l’entretien nécessaire pour préserver leur infrastructure. Les établissements d’enseignement postsecondaire canadiens doivent donc effectuer des travaux de réparation et d’entretien qui se chiffraient en 2000 à environ 3,6 milliards de dollars. Au cours des audiences, les représentants de l’ACPAU ont laissé entendre que ce chiffre pouvait en réalité être plus élevé, car les questionnaires n’étaient peut-être pas complets. Sur ces 3,6 milliards de dollars, 75 p. 100, ou 2,7 milliards de dollars, portent sur des installations d’enseignement et d’utilité générale. Il faudrait investir de toute urgence de 1 à 1,2 milliard de dollars pour éviter toute détérioration future et escalade des coûts.
Dans son rapport, l’ACPAU cite un certain nombre de facteurs expliquant l’ampleur de l’entretien différé accumulé dans les universités. Les voici :
- Locaux vieillissants – Les universités ont en moyenne 32 ans au Canada, et le cycle de vie moyen de leurs composantes et systèmes est d’environ 23 ans.
- Baisse du financement – Les compressions des dépenses opérées par le gouvernement dans les années 90, la hausse du taux d’inflation et la flambée des coûts de l’énergie dans les années 80 ont eu pour effet d’amoindrir les ressources pouvant servir au renouvellement et à l’amélioration des immobilisations. Le problème de l’entretien différé est exacerbé par l’insuffisance des budgets d’entretien et de fonctionnement des installations matérielles.
- Manque de visibilité – L’entretien et le renouvellement des installations suscitent peu d’intérêt par rapport à la construction de nouveaux projets.
- Nouveaux locaux exigés– L’essor des programmes universitaires, de la recherche et des inscriptions s’est poursuivi pratiquement sans interruption depuis 50 ans. Les universités ont dû accroître en priorité leurs installations matérielles.
- Adaptation et renouvellement des installations – La nécessité de se conformer à de nouveaux codes et de nouveaux règlements ainsi que la rapidité avec laquelle évolue la technologie relative à l’apprentissage et aux lieux de travail ont eu pour effet de diminuer encore les ressources disponibles.
- Financement du cycle de vie – Les budgets sont en général fondés sur des horizons de trois ans, mais le renouvellement des composantes matérielles nécessite une planification et un financement à plus long terme.
Selon le Comité, certains administrateurs des universités ont également fait des choix fort débatables lorsqu’ils ont reporté les projets de rénovation et d’entretiens. Aux prises avec des compressions budgétaires difficiles depuis le début des années 90, nombre d’établissements ont choisi de laisser leurs locaux se détériorer. Le Comité se demande s’ils ont suffisamment cherché à réaliser des économies à d’autres égards, ce qui leur aurait permis d’assurer un meilleur entretien de leurs installations.
LES CONSÉQUENCES DE L’ENTRETIEN DIFFÉRÉ ACCUMULÉ
La détérioration des installations peut avoir de graves conséquences sur le fonctionnement des universités. L’Alliance canadienne des associations étudiantes (ACAE) a cité à l’intention du Comité un certain nombre d’exemples d’effets non souhaitables de l’entretien différé accumulé. En premier lieu, la santé et la sécurité des étudiants et du personnel des établissements d’enseignement postsecondaire sont menacées. Par exemple, depuis quelques années, l’Université de la Saskatchewan doit condamner certains bâtiments au cours des examens de fin d’année; les toits de l’Université Dalhousie laissent passer l’eau et, l’hiver dernier, à l’Université McGill, une dalle de plafond est tombée sur la tête d’un étudiant. Tous ces problèmes auraient pu être évités par un entretien convenable.
Ce problème d’entretien différé accumulé nuit également à la qualité de l’enseignement dans les universités canadiennes. L’ACAE a signalé que, dans de nombreuses salles de classe, il était impossible d’utiliser des outils modernes d’enseignement, car l’infrastructure technologique n’a pas été mise à niveau comme elle le devait. Cela est particulièrement frustrant, un grand nombre des laboratoires dans lesquels les étudiants sont censés effectuer eux-mêmes des expériences étant dotés d’équipement moderne. Ce manque d’infrastructure adéquate dans les laboratoires peut également nuire à la capacité des étudiants d’obtenir une expérience professionnelle utile. Lorsqu’un professeur n’a pas les locaux nécessaires pour employer des assistants de laboratoire, ce sont les étudiants qui sont privés de possibilités précieuses d’acquérir une expérience pouvant être couchée sur un curriculum vitae.
L’ampleur de l’entretien différé accumulé compromet gravement la capacité des universités d’assumer leur mandat pour ce qui est de l’enseignement et de la recherche. Comme l’indique le rapport de l’ACPAU :
« L’entretien différé signifie que des salles de classe et des laboratoires ne seront pas utilisés, alors que les inscriptions sont supposées connaître une très forte poussée. Les résidences d’étudiants sont délabrées, ce qui perturbe la vie des occupants; les équipements de recherche spécialisés peuvent être endommagés facilement, empêchant les étudiants de s’en servir pour apprendre; les étudiants ayant des besoins spéciaux peuvent ne pas être en mesure de prendre une part pleine et entière à l’expérience universitaire. Les pannes peuvent également avoir de sérieuses répercussions sur les systèmes d’urgence et les systèmes de sûreté, ce qui représente une grave menace pour les occupants. »
Un tel contexte risque de détourner professeurs et étudiants. L’ACAE a rappelé au Comité que :
« La qualité de l’enseignement et la solidité de la réputation des universités dépendent de la qualité du corps enseignant. Actuellement, la concurrence est très vive à l’égard de nombreux professeurs canadiens. Si nos établissements de recherche ne sont pas à la hauteur, nous pourrions perdre un grand nombre d’éléments de haut calibre. »
L’Association a cité le cas d’une biologiste renommée qui a quitté récemment l’Université de Colombie-Britannique pour l’Université Stanford aux États-Unis, parce que le système de ventilation de l’Université de Colombie-Britannique était dans un tel état qu’elle ne pouvait maintenir la température constante dont elle avait besoin pour ses recherches.
Le Comité reconnait que l’on ne peut attirer des professeurs et des étudiants de haut calibre si l’environnement est en mauvais état et menace leur travail et leur santé. Ces personnes ont un grand choix devant eux et peuvent de plus en plus choisir des établissements en meilleur état pour y poursuivre leurs études ou leur carrière. Il semble malheureusement que le Canada n’ait pas grand-chose à offrir à cet égard. Il serait vraiment dommage que la position concurrentielle du Canada dans l’économie mondiale soit menacée par un entretien défectueux malgré les efforts déployés par les divers gouvernements fédéraux et provinciaux. Pour que le Canada puisse avoir une place de choix dans l’économie mondiale du savoir, il devra accroître ses investissements dans le système d’enseignement postsecondaire et, notamment, faire en sorte que les installations vieillissantes et délabrées soient réparées puis maintenues en bon état de fonctionnement.
SOLUTIONS OFFERTES PAR LES MARCHÉS FINANCIERS
En 2001, l’Université de Toronto a réuni $160 millions par la voie d’une émission d’obligations. M. Cliff Inskip de la Banque Canadienne Impériale de Commerce s’est occupé de l’opération. Il a expliqué au Comité que, généralement, les universités faisaient appel aux banques pour répondre à deux types de besoins : pour couvrir des besoins financiers à court terme ou pour financer des immobilisations. Dans le second cas, il s’agit le plus souvent d’immobilisations génératrices de recettes comme des résidences, des terrains de stationnement, des installations de restauration, des librairies, etc. L’émission de l’Université de Toronto concerne ce type de projet. C’est aussi l’émission de titres la plus vaste de la part d’une université canadienne.
M. Inskip a aussi souligné que les émissions de titres d’universités étaient généralement intéressantes, mais que certains aspects des finances des universités pouvaient faire hésiter les investisseurs. En effet, les universités disposent de plusieurs sources de revenus (subventions, dons, droits d’utilisation, etc.), mais qui souvent manquent de souplesse. Les subventions de fonctionnement reposent généralement sur une formule qui varie selon la province et sont parfois assujetties à un plafond, ce qui peut poser problème en période d’augmentation des inscriptions. Les droits de scolarité sont réglementés et les universités ne peuvent donc pas librement les augmenter. Il existe par ailleurs des restrictions quant à l’usage qui est fait des fonds, par exemple les bourses et dotations de recherche. Les universités exploitent donc souvent plusieurs fonds. Ils ont des fonds d’administration générale, des fonds d’investissement, des fonds d’activités auxiliaires (les résidences, terrains de stationnements, services alimentaires, librairies) et des fonds à usage restreint (les fondations et d’autres usages précis, etc..)
Ces restrictions n’empêchent aucunement les universités d’emprunter auprès des banques et sur les marchés financiers. Cependant, M. Inskip a expliqué que les emprunts étaient limités par la capacité de remboursement des universités. Autrement dit, les universités n’empruntent que lorsqu’il existe une source de revenu pour rembourser la dette contractée. Ainsi, en règle générale, elles n’empruntent pas pour financer des frais d’entretien différé faute de source précise de revenus permettant d’assurer le service de la dette.
L’Université de Toronto a lancé une émission d’obligations non garanties sur 30 ans dans le but de réunir 160 millions de dollars dont le remboursement intégral est prévu pour 2031. L’intérêt, de 6,78 p. 100, et payable deux fois par an. Il s’agit d’un excellent taux, supérieur de seulement 65 points de base ou 0,65 p. 100 au taux de l’obligation de référence sur 30 ans du gouvernement du Canada. Le produit de l’émission est destiné au financement de la construction principalement de résidences, mais une petite somme est prévue pour la construction d’un terrain de stationnement et pour des immeubles abritant des salles de classe. Le remboursement sera assuré à même les recettes générées par les installations auxiliaires.
Selon M. Inskip, les marchés financiers présentent certaines possibilités pour le financement d’immobilisations à des taux raisonnables. Cependant, ces projets doivent s’appuyer sur des sources de revenus sûres si l’établissement veut espérer attirer des investisseurs. Les projets visant à réduire les frais d’entretien différé ne seraient pas admissible.
Le Comité a en outre été saisi de la question des fondations privées et de leur rôle dans le financement de l’entretien différé accumulé. Malheureusement, il semble que les éventuels montants provenant de ces sources soient plus susceptibles de servir à créer des fonds de dotation ou de nouvelles installations qu’à régler les difficultés d’entretien différé accumulé.
LE RÔLE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
L’éducation relève des provinces, mais le gouvernement fédéral joue néanmoins depuis longtemps un rôle au niveau de l’enseignement postsecondaire. L’histoire de cette participation du gouvernement fédéral au financement des études postsecondaires jusqu’en 1986 est présentée dans le premier chapitre du rapport de 1987 du Comité intitulé La politique fédérale en matière d’enseignement postsecondaire. On trouvera ci-dessous les grandes lignes seulement de ce chapitre.
De 1951 à 1967, le gouvernement fédéral a offert aux établissements d’enseignement postsecondaire un programme de subventions par l’intermédiaire de l’Association des universités et collèges du Canada. Pour reprendre les termes du premier ministre de l’époque, Louis Saint-Laurent, « [L]es subventions fédérales visent, en outre et d’abord, à aider les universités à conserver leur personnel très compétent et à leur assurer les conditions de travail qui sont essentielles au plein exercice de leurs fonctions; autrement dit, à maintenir la qualité plutôt qu’à accroître les services existants. » Le gouvernement fédéral a néanmoins offert aussi des subventions d’équipement aux établissements postsecondaires pendant cette période. De 1957 à 1967, le Conseil des Arts du Canada a versé plus de 60 millions de dollars par le truchement de son Programme de financement des dépenses d’immobilisations des universités dans le cadre duquel il assumait la moitié des frais admissibles de construction d’immeubles de certains établissements. Les fonds disponibles étaient répartis entre les provinces suivant une formule fondée sur le nombre d’habitants.
Durant cette même période, la Société centrale d’hypothèques et de logement (SCHL) accordait aux universités des prêts pour la construction de résidences d’étudiants. M. David Cluff de la SCHL a expliqué que, entre 1960 et 1978, il existait un programme particulier, aux termes de la Loi nationale sur l’habitation, appelé le Programme de logement pour les étudiants, dans le contexte duquel des fonds étaient remis aux provinces, aux municipalités et à leurs organismes, aux hôpitaux, aux conseils scolaires, aux universités, aux collèges, aux coopératives et aux organismes de bienfaisance, qui s’en servaient pour consentir des prêts destinés au logement des étudiants. Dans chaque cas, la province concernée devait approuver les prêts. Il s’agissait de prêts de longue durée conçus pour faciliter la construction de logements pour étudiants, l’achat d’immeubles ensuite convertis en résidences pour étudiants ou la rénovation de résidences.
Le programme lui-même offrait un prêt de la SCHL, et donc du gouvernement fédéral, couvrant jusqu’à 90 p. 100 du prix prescrit des maisons pour les projets autonomes et jusqu’à 15 000 $ par lit pour la construction de résidences. Les prêts étaient garantis au moyen d’hypothèques ou d’obligations. La période d’amortissement pouvait aller jusqu’à 50 ans et presque tous les prêts étaient étalés sur cette période. Les prêts étaient assortis d’un taux d’intérêt inférieur à celui que la SCHL devait payer au gouvernement fédéral. Autrement dit, la SCHL empruntait à un certain taux et prêtait à un taux inférieur. Environ 300 prêts d’une valeur nominale totale d’à peu près 400 millions de dollars ont été consentis durant la vie du programme. Il reste encore 243 comptes actifs représentant un solde à payer de 246,1 millions de dollars à un taux d’intérêt moyen de 6,6 p. 100.
En raison des contraintes budgétaires qui sont apparues à la fin des années 70, le gouvernement fédéral a décidé de réorienter sa politique de logement pour l’axer davantage sur les familles et les groupes à faible revenu et les programmes de prêt pour le logement des étudiants ont donc disparu.
En 1967, le gouvernement a institué un système de transferts de partage des coûts aux termes de la Loi sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, transferts qui étaient destinés entre autres au financement de l’enseignement postsecondaire. En 1977, le financement de l’enseignement postsecondaire, de l’assurance-hospitalisation et des soins médicaux a été groupé sous la Loi sur le financement des programmes établis (LFPE), formule qui a remplacé l’entente de partage des coûts assortie de subventions sans condition aux provinces.
En 1995, le gouvernement fédéral a décidé de combiner les transferts aux provinces aux termes de la LFPE et du Régime d’aide publique du Canada (RAPC) pour en faire un seul mécanisme de financement, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Celui-ci, qui est entré en vigueur en 1996-1997, a créé un nouveau groupe de transferts fédéraux à l’appui de la santé, de l’aide sociale et de l’enseignement postsecondaire. Là encore, les transferts étaient remis aux provinces sans condition.
L’aide fédérale à l’appui de l’enseignement postsecondaire après la Seconde Guerre mondiale ne s’est pas limitée à des transferts aux gouvernements provinciaux. On a aussi fourni de l’aide financière directement aux étudiants pour couvrir leurs frais de scolarité et leurs frais de subsistance et aux institutions par un système de conseils subventionnaires appuyant des activités de recherche. Or, au fil des ans, ces subventions de recherche, quoique fort bienvenues, ont donné lieu à des coûts indirects que les universités ont de plus en plus de mal à absorber.
Dans les années 90, le niveau de financement en provenance des deux paliers de gouvernement a considérablement décru, ce qui a entraîné des compressions budgétaires dans plusieurs secteurs d’activité des universités. Le gouvernement fédéral a tenté ces dernières années de reprendre pied dans le secteur de l’enseignement postsecondaire par la création de nouveaux programmes de transferts directs aux établissements et aux étudiants. On pense notamment à la création de la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI) en 1997, au rétablissement et à l’augmentation du financement des conseils subventionnaires fédéraux en 1998 et à l’établissement des instituts de recherche en santé du Canada en 1999 et des chaires de recherche du Canada en 2000. Ces mesures reflètent peut-être la détermination du gouvernement fédéral à faire du Canada une société du savoir innovatrice, mais elles n’assurent pas le financement des travaux de rénovation, de réfection et d’entretien. M. Brzustowski, président du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et Susan Peterson, sous-ministre adjoint des Finances, ont expliqué que l’aide fédérale à l’enseignement postsecondaire ne s’étendait pas au renouvellement des équipements. David W. Strangway, président-directeur général de la FCI, a précisé que les programmes de la Fondation peuvent maintenant pour la première fois soutenir la construction d’immobilisations, mais ceci ne comprend pas la réparation d’installations existantes.
Dans le Rapport du Comité sénatorial spécial de l’enseignement postsecondaire, publié en 1997, on observait que « les installations matérielles se sont détériorées, tandis que la priorité allait forcement aux fonctions scolaires et que les sérieux besoins d’entretien étaient mis de côté ». Le Comité constatait qu’il y avait « une détérioration indéniable de l’infrastructure matérielle des universités et des collèges », et il recommandait par conséquent :
Que le gouvernement fédéral entreprenne dès maintenant des négociations avec les provinces au sujet d’un programme conjoint visant à freiner la détérioration de plus en plus rapide de l’infrastructure matérielle et des bibliothèques des collèges et des universités;
Que ces établissements d’enseignement soient invités à tenir une liste à jour de leurs besoins en matière d’entretien et de rénovations; et
Que les deux paliers de gouvernement engagent des fonds pour ces projets le plus tôt possible.
À la suite de notre étude, nous constatons que les observations et recommandations du Comité spécial demeurent pertinentes. Les problèmes d’entretien différé des universités ne sont pas disparus et vont sans doute empirer avec le temps. Si l’on n’y accorde pas l’attention voulue, il en coûtera certainement plus cher de les régler.
Cependant, les membres du Comité des finances nationales sont aussi tout à fait conscients des préoccupations touchant l’économie, les finances et la sécurité nationale, déclenchées par les attaques terroristes menées le 11 septembre 2001 contre les États-Unis, notre voisin et principal partenaire commercial. Le Comité reconnaît que le gouvernement voudra peut-être revoir ses priorités budgétaires à la lumière des nouveaux défis auxquels le Canada fait face. Il est conscient aussi des contraintes budgétaires dont les installations de soins de santé ont fait l’objet en cette récente période d’austérité. Il reste néanmoins que les universités canadiennes sont aux prises avec un grave problème d’entretien différé. À cet égard, le Comité souhaite présenter un certain nombre de propositions dont il a été saisi au cours de ses audiences.
Le Comité sait par ailleurs que si le gouvernement décide d’intervenir sur la question de l’entretien différé des établissements postsecondaires, certaines de ces mesures seront prises dans le contexte du Cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens. En vertu de cette entente fédérale-provinciale, le gouvernement fédéral doit, pour toute initiative à l’échelle du pays dans le domaine de l’enseignement postsecondaire, travailler en collaboration avec tous les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de recenser les priorités et objectifs partout au Canada. Il doit également obtenir l’accord d’une majorité de gouvernements provinciaux avant de lancer de telles initiatives. Même lorsqu’il réalise à l’échelle canadienne de nouvelles mesures financées au moyen de transferts directs à des particuliers ou à des organismes aux fins de l’enseignement postsecondaire, le gouvernement doit, avant l’étape de mise en œuvre, donner un avis de trois mois aux provinces et offrir de les consulter. Malgré tout ces facteurs, le Comité propose à l’examen du gouvernement les sept propositions suivantes évoquées par les témoins entendus ou déduites des discussions du Comité:
A. La proposition de l’AUCC/ACPAU
Dans leur mémoire conjoint, l’Association des universités et collèges du Canada et l’Association canadienne du personnel administratif universitaire ont proposé que le gouvernement fédéral adopte une mesure visant à éliminer l’entretien différé accumulé touchant les principales installations générales et d’enseignement ainsi que des infrastructures et services liés aux sites. Les installations accessoires, comme les résidences et lieux de stationnement, ne seraient pas admissibles puisque l’on les considère capables de s’auto-financer. La proposition s’apparente au Programme d’infrastructure fédéral dans la mesure où les trois participants (les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que les universités) contribueraient chacun de leur côté au financement des projets. Le total de cette proposition est de 3 milliards de dollars, au maximum.
Chaque ordre de gouvernement verserait 40 p. 100 des fonds nécessaires, et les universités, 20 p. 100. Sur un fonds de 3 milliards de dollars, les gouvernements fédéral et provinciaux fourniraient chacun 1,2 milliards de dollars, tandis que les universités devraient recueillir 600 millions de dollars.
Pour assurer une répartition juste et équitable de ces fonds entre toutes les provinces et tous les établissements postsecondaires, le Comité suggère d’appliquer une formule dérivée du calcul monétaire de l’entretien différé accumulé par équivalent étudiant à temps plein, ou $ de l’EDA/EETP (voir la page 45 du rapport de l’ACPAU). Selon le Comité, une telle formule fera en sorte que tout fonds appliqués à l’EDA sera répartie convenablement et équitablement partout au pays. Parallèlement, le recours à une formule par habitant fondée sur la population de chaque province ne tiendrait pas suffisamment compte des problèmes d’EDA auxquels font face les établissements postsecondaires dans les différentes régions, comme en témoigne l’écart entre les établissements du Centre du Canada et ceux de la région de l’Atlantique; en effet, cette dernière, bien qu’elle compte beaucoup moins d’habitants que le Centre, présente, toutes proportions gardées, une population étudiante beaucoup plus élevée par habitant. C’est ce que confirme l’ACPAU dans son mémoire puisqu’elle souligne que le nombre de personnes qui fréquentent une université est un important facteur dans la détérioration des installations.
B. Le programme d’infrastructure du Canada
On a suggéré que le gouvernement envisage d’utiliser le Programme d’infrastructure du Canada pour financer directement les travaux d’entretien différé dans les établissements postsecondaires. Dans le discours du Trône d’octobre 1999, le gouvernement a annoncé une initiative visant des infrastructures matérielles et culturelles et aux fins de l’information et des connaissances. Le programme vise la remise en état d’infrastructures municipales grâce à des contributions égales provenant du fédéral, de la province et de municipalité. Dans le budget 2000, on prévoyait le versement de 2,65 milliards de dollars au cours des six prochains exercices financiers pour le programme d’infrastructures matérielles. À l’heure actuelle, le programme comporte deux volets : le premier, appelé Infrastructures Canada, prévoit 2,05 milliards de dollars pour renouveler les infrastructures municipales. Le second, administré par Transports Canada, prévoit 600 millions de dollars pour la réfection d’autoroutes.
Le gouververnement pourrait compléter le financement de ce programme ou utiliser les fonds disponibles qui restent pour résoudre le problème de l’entretien différé. Par ailleurs, le gouvernement pourrait établir un nouveau programme sur le même modèle que celui des infrastructures, mais ce sont les universités, au lieu des municipalités, qui assumerait le tiers du coût du programme. Les provinces rendraient les universités admissibles à participer sur la même base que les municipalités.
Conformément à la solution monétaire présentée dans la proposition A, le Comité recommande que les équivalents étudiants à temps plein soient utilisés afin d’assurer une distribution juste et équitable des fonds parmi les provinces pour les travaux d’entretien différé.
C. Modèle du fonds de fiducie pour le financement des appareils médicaux
Le Fonds de fiducie pour le financement des appareils médicaux a été mis sur pied en 2000 en vertu de la Loi sur le financement des soins de santé ainsi que du développement de la petite enfance et d’autres services sociaux au Canada, afin d’aider les hôpitaux à acquérir de l’équipement médical. Le gouvernement du Canada doit établir un fonds d’un milliard de dollars que les provinces et territoires pourront utiliser afin d’acquérir et d’installer des appareils de diagnostic et de traitement. Les provinces et territoires arrêtent les priorités au sein de leurs propres systèmes, et les fonds leur sont remis selon une allocation égale par habitant. Pour ce qui est des comptes à rendre, les gouvernements provinciaux et territoriaux feront rapport aux Canadiens sur la façon dont ils auront investi ces fonds.
On a proposé d’établir un fonds analogue pour aider les établissements postsecondaires à obtenir des fonds afin de régler leurs problèmes d’entretien différé.
D. La proposition de l’ACAE
L’Alliance canadienne des associations étudiantes a proposé une solution à deux volets aux problèmes d’entretien différé des établissements postsecondaires. Premièrement, elle recommande que le gouvernement fédéral établisse une enveloppe financière de 1,2 milliard de dollars pour acquitter les frais de l’entretien que l’ACPAU a défini comme urgent.
Deuxièmement, afin d’éviter une répétition du problème, elle suggère que le gouvernement fédéral travaille en collaboration avec les provinces pour établir un accord de financement et mettre de côté un milliard de dollars additionnels pour l’enseignement postsecondaire.
E. Le programme de réserve pour entretien
En vertu de cette proposition, les universités pourraient établir des fonds spéciaux affectés entièrement à l’entretien des principales installations d’enseignement. Les contributions de citoyens s’accumuleraient dans le fonds, et les donateurs pourraient réclamer un crédit d’impôt selon la valeur de leur contribution.
F. Le rôle possible de la SCHL
Le Comité s’est fait dire qu’il se pourrait que le seul moyen d’obtenir les fonds nécessaires pour payer les travaux d’entretien différé serait des prêts bancaires, et ce seulement si l’université possède des revenus continus suffisants pour rembourser ces prêts. Le Comité estime par conséquent qu’il faut la direction et la participation du gouvernement fédéral pour faciliter ce financement par le biais de la SCHL, où cette dernière permettrait le refinancement de ses comptes actifs en vue de divers projets d’entretien.
G. La proposition fiscale
En vertu de l’alinéa 38(a.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, les personnes qui font un don de fonds mutuels, d’obligations ou d’actions émises dans le public, bénéficient d’un important incitatif fiscal. Jusqu’au 31 décembre 2001, quand une personne fera don à un organisme public de charité enregistré de titres facilement négociables largement distribués dont la valeur a augmenté depuis le moment de l’acquisition, seulement 25 % du gain en capital présumé sera imposable, soit la moitié du taux habituel d’inclusion de 50 % imposé le 18 octobre 2000. La mesure actuelle, introduite à titre d’essai pour cinq ans, prendra fin cette année. Or, elle connaît un succès considérable.
M. Strangway, un ancien président de l’Université de la Colombie britannique a signalé au Comité que le gouvernement pourrait établir un programme qui protège l’intégralité des gains en capital sur les dons d’actions émises dans le public faits pour aider les établissements postsecondaires à régler leurs problèmes d’entretien différé. Une mesure fiscale du genre serait semblable à celle dont jouissent aux États-Unis les donateurs aux universités américaines.
Les universités canadiennes font face à d’énormes problèmes financiers liés à l’entretien différé de leurs installations. L’ampleur de ces problèmes laisse penser qu’un appui gouvernemental est nécessaire. Le Comité reconnaît ce besoin d’assistance de la part des établissements postsecondaires, mais il reconnaît également que le gouvernement fédéral doit faire face à de nouvelles exigences sur le plan budgétaire. Compte tenu de la situation actuelle, le Comité a choisi de mettre en relief différentes façons pour le gouvernement fédéral de s’attaquer aux problèmes d’entretien différé dans les établissements canadiens d’enseignement postsecondaire.
LISTE DES TÉMOINS
Le 18 septembre 2001 :
Du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada :
Thomas Brzustowski, Président
Du ministère des finances :
John Connell, Chef principal, Division de la politique de développement économique, Développement économique et finances intégrées
Susan Peterson, sous-ministre adjointe, Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale
Barbara Anderson, Directrice, Division des relations fédérales-provinciales, Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale
Stéphane Hardy, Chef principal de l’Éducation, Division de la politique sociale
Le 19 septembre 2001:
De la Banque canadienne impériale de commerce :
Cliff Inskip, gérant marché des capitaux d’emprunt
Le 25 septembre 2001 :
De l’Association canadienne du personnel administratif universitaire :
Tony Whitworth, Vice-président, Université de la Saskatchewan, Ressources et finances
Duncun Watt, Vice-président, Université de Carleton administration et finance
Maurice Cohen, Ancien Directeur exécutif
De l’Association des universités et collèges du Canada :
Robert Giroux, Président;
Robert Best, Vice-président, Direction des relations nationales et internationales;
De la Société canadienne d’hypothèque et de logement – Division de la planification et des politiques stratégiques :
David Cluff, Directeur, Planification et politiques stratégiques
Le 26 septembre 2001:
De l’Alliance canadienne des associations étudiantes :
Liam Arbuckle, Directeur national;
Rob South, Coordonnateur des relations gouvernementales;
De la Fondation canadienne pour l’innovation :
David W. Strangway, Président – directeur général.
