Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 18 du rapport de septembre 1999 (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada — Autres formes de prestation de services : l’impartition des services de gestion immobilière) et le chapitre 27 (Défense nationale : Différents modes de prestation de services ) du rapport de novembre 1999 du vérificateur général du Canada, et il a convenu de présenter le rapport qui suit :

Au cours de la dernière décennie, le gouvernement fédéral a dû réduire ses dépenses après avoir accumulé des déficits annuels insoutenables et une dette de plus en plus lourde. Au même moment, il lui a fallu continuer à assumer ses obligations et responsabilités nationales et internationales, dont certains se sont accru au cours des dernières années du XX^e siècle. Ces facteurs ont nécessité des changements à la structure et au fonctionnement du gouvernement, changements qui sont sans précédent quant à leur ampleur, à leur importance, à leur diversité et à la rapidité avec laquelle ils ont dû être effectués.

Dans ses rapports à la Chambre des communes pour 1999, le vérificateur général du Canada a attiré l’attention du Parlement sur un aspect important de ces changements : le fait que le gouvernement fédéral ait de plus en plus recours à de nouveaux modes de prestation — et parfois même de conception — des programmes et services. Le chapitre 5 de son rapport d’avril — Les mécanismes de collaboration : Les enjeux pour le gouvernement fédéral — établissait les concepts et principes fondamentaux qui devaient être pris en compte pour la mise en oeuvre de ces changements. Des rapports subséquents diffusés en septembre et novembre délaissaient ces concepts globaux pour traiter de nouveaux modes de prestation spécifiques et d’exemples illustrant les forces et faiblesses des mesures prises jusqu’à maintenant dans ce domaine. Les chapitres 18 et 27 ont examiné une forme non-traditionnelle de prestation : les autres formes de prestation de services (AFPS) qui sont catégorisées sous la rubrique plus générale des différents modes de prestation de services (DMPS). Ces expressions employées par le gouvernement désignent des modes de prestation et d’obtention de services qui sont externes au gouvernement. Ainsi la prestation de services jadis executée par le gouvernement, est maintenant partagée ou même entièrement déléguée à des entités externes.

Le Comité est fermement convaincu que ces nouveaux modes de prestation des services gouvernementaux sont très intéressants. Il est encore plus convaincu que le Parlement doit être informé de ces changements. Ces approches sont nouvelles, mais deux constantes demeurent : les objectifs et la provenance des fonds requis pour les atteindre, deux éléments qui relèvent de l’État. Ces constantes obligent le Parlement à remplir ses obligations à l’endroit des Canadiens et donc à examiner attentivement les dépenses proposées avant de les approuver et à demander ensuite des comptes au gouvernement. De plus, il est crucial qu’au fur et à mesure que le gouvernement adopte de nouveaux mécanismes — souvent expérimentaux —, les lacunes de ces nouveaux modes de fonctionnement soient signalées, abandonnées et remplacées rapidement. Pour ce faire, une surveillance et des ajustements constants sont nécessaires de la part des ministères, et des rapports réguliers doivent être présentés au Parlement sur les résultats obtenus.

À la lumière de ces facteurs, le Comité a décidé d’examiner les résultats de deux vérifications qui portaient sur de nouveaux modes de prestation des services. La première visait l’impartition des services de gestion immobilière de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (chapitre 18) tandis que la seconde portait sur les différents modes de prestation de services (DMPS) utilisés par le ministère de la Défense nationale afin d’obtenir des services complémentaires (chapitre 27).

Le Comité s’est donc réuni le 17 février 2000 en présence du vérificateur général du Canada, M. L. Denis Desautels, FCA, de M.  Peter Kasurak, directeur principal, Direction général des opérations de vérification, et de M. Hugh McRoberts, directeur principal, Direction générale des opérations de vérification, du Bureau du vérificateur général. M. Michael Nurse, sous-ministre adjoint, et M. Hank van der Linde, directeur général, Gestion des immeubles et des installations, Direction générale des services immobiliers, représentaient Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le ministère de la Défense nationale avait délégué son sous-ministre, M. Jim Judd, le vice-amiral Gary Garnett, vice-chef d’état-major de la défense, M. Alan Williams, sous-ministre adjoint, Matériels, et M. James W. Richardson, directeur, Prestation des services essentiels.

La vérification dont il est fait rapport dans le chapitre 18 portait sur le processus d’impartition utilisé par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) afin d’assurer l’exploitation et l’entretien des deux tiers des immeubles dont il a la charge. Le ministère souhaitait ainsi donner en sous-traitance des activités non essentielles qui pouvaient être réalisées par le secteur privé, ce qui lui permettrait de se concentrer sur ses responsabilités premières.

La vérification visait à déterminer si TPSGC maintenait l’intégrité du processus de passation de contrat en respectant les principes de transparence, d’impartialité et d’optimisation des ressources. La vérification visait accessoirement à déterminer si TPSGC avait réalisé des économies en procédant à l’impartition de services non essentiels et si le ministère avait instauré un cadre de gestion approprié.

La réduction des coûts constitue l’objectif premier du recours à ces nouveaux modes d’obtention de services non essentiels. Toutefois, le vérificateur général signale qu’il pourra « s’avérer difficile pour les gestionnaires de dire si elles [les économies] ont vraiment été réalisées ». (1535). Il est trop tôt pour évaluer si Travaux publics et Services gouvernementaux Canada réalisera une économie de 10 % ou de 20 millions de dollars par année sur ses coûts de gestion immobilière comme il le prévoyait, mais il pourrait se révéler difficile de déterminer si cet objectif a été atteint même quand une période de temps suffisante se sera écoulée.

La vérification n’a pas pu concilier les montants de référence qu’a utilisés le ministère pour calculer les économies prévues, ni déterminer s’il recevra la quantité et la qualité de services escomptées. Il est donc possible que le ministère finisse par économiser moins d’argent qu’il ne l’avait prévu tout en recevant des services de moindre qualité.

Toutefois, les contrats de services de gestion immobilière comprenaient bien des dispositions qui devraient favoriser des modes d’exploitation innovateurs et contribuer à réaliser des économies. Le ministère a conçu un bon cadre d’évaluation du rendement pour cette initiative et a bien géré les aspects relatifs aux ressources humaines, ce qui a contribué à un transfert sans heurt des opérations au secteur privé.

Le Comité était particulièrement heureux d’apprendre que TPSGC avait utilisé un processus d’appel d’offres ouvert, transparent et équitable. Diverses mesures avaient en outre été prises afin de favoriser la concurrence et la liberté d’accès. Le ministère a ainsi consulté l’industrie, envoyé très tôt des demandes de déclaration d’intérêt et donné aux entrepreneurs le temps de former des alliances ou de prendre d’autres dispositions afin d’être mieux préparés à faire concurrence. L’entrepreneur retenu était une co-entreprise qui avait été créée précisément pour présenter des soumissions pour les marchés des autres modes de prestation de services. Ces efforts déployés afin d’accroître la concurrence devraient être imités ailleurs au gouvernement lorsque les circonstances sont similaires.

Le fait que le ministère ait en outre eu recours à des surveillants de l’équité a contribué de manière importante au succès de cette initiative. Ces surveillants indépendants ont garanti à toutes les parties que le processus avait été équitable et qu’on avait respecté les règles. On a ainsi réussi à prévenir plaintes et litiges. Le Comité estime que le recours à ces surveillants devrait être étendu et recommande donc :

Des membres du Comité ont demandé s’il existait un mécanisme qui permettrait au ministère de partager avec les autres ministères les leçons qu’il a tirées de cette expérience ainsi que ses pratiques exemplaires. M. Nurse a répondu que les sections de service à la clientèle de TPSGC collaborent étroitement avec les ministères clients lorsqu’ils fournissent des services de gestion immobilière. Le personnel de ces sections consulte directement le personnel du ministère client et échange l’information pertinente avec lui. (1630)

Le vérificateur général a ajouté qu’il existe au Secrétariat du Conseil du Trésor un comité directeur de la diversification des modes de prestation des services qui a pour mandat de recommander des modifications aux directives du Conseil du Trésor dans ce domaine. Il a également indiqué que les ministères pouvaient partager leurs pratiques exemplaires et les leçons qu’ils ont tirées du processus par le truchement des rapports sur le rendement. (1630) Le Comité estime que d’autres mesures devraient être prises afin de faciliter l’échange de l’information et il recommande donc :

Le Comité a soulevé de nombreuses questions au sujet des économies qu’on prévoit réaliser en confiant des services de gestion immobilière au secteur privé. Le Comité souhaitait en particulier savoir si les données générées par la Stratégie d’information financière (SIF) aidera TPSGC à estimer de manière plus exacte ses économies possibles. On a en outre demandé au ministère si ses systèmes financiers seraient prêts à passer à une comptabilité d’exercice pour toutes ses opérations et si son programme de diversification des modes de prestation des services serait touché par une telle conversion.

Le ministère a garanti au Comité qu’il respecterait le délai du 1^er avril 2001 et que les données générées par le SIF seraient en effet très utiles. (1710) Le Comité souhaite encourager le ministère dans ses efforts et recommande donc :

À l’instar des autres ministères et organismes, le ministère de la Défense nationale (MDN) a dû poursuivre ses activités en dépit des compressions budgétaires. Pour s’adapter aux circonstances, il a dressé un plan quinquennal dont l’un des éléments clés était la diversification des modes de prestation des services (DMPS).

Le ministère a jugé bon d’appliquer la DMPS à ses activités complémentaires et à ses services internes. Ensemble, ces activités et services représentent environ le tiers du budget annuel de 10,3 milliards de dollars du MDN. Des économies relativement importantes peuvent donc être réalisées et pourraient en théorie être réacheminées utilement vers les activités centrales du ministère. M. Judd a effectivement confirmé que le gouvernement avait l’intention de diriger les ressources réduites du Ministère davantage vers le potentiel de combat et moins vers les services d’administration et de soutien. (1545)

Le MDN partageait l’objectif de TPSGC, à savoir obtenir le meilleur rapport coût-efficacité pour les dépenses engagées dans les activités complémentaires. Par conséquent, la vérification qui a été faite du programme de DMPS du MDN s’est aussi concentré sur la capacité de ce ministère de préserver l’intégrité du processus contractuel, de faire des économies par voie de conséquence, et de mettre en place un cadre de gestion approprié pour guider le processus.

L’initiative de diversification des modes de prestation des services de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada comporte une formule originale qui devrait permettre de réaliser des économies. De ce point de vue, le programme de DMPS du ministère peut être considéré comme un succès. On ne peut toutefois pas en dire autant des efforts du MDN. C’est ce que révèle clairement la vérification menée par le vérificateur général en novembre 1999 et dont il est question au chapitre 27.

Les économies annuelles de 10 % projetées par TPSGC semblent raisonnables et possibles à bien des égards sinon tous, mais les estimations du MDN se sont révélées, elles, irréalistes. En 1996, le ministère a prévu que les économies annuelles atteindraient 200 millions de dollars en 1999 et 350 millions en 2001. Le MDN a révisé sa projection depuis et les a ramenées à 175 millions de dollars par année d’ici la fin de la période de planification 1999-2004. Dans le compte rendu de sa vérification, le vérificateur général a signalé que le ministère déclarait des économies annuelles d’environ 68 millions de dollars, soit 30 % de l’objectif fixé en 1995. (27.21 – 27.24). Il ajouta qu’il ne pouvait pas « confirmer les économies effectivement réalisées dans le cadre des projets DMPS » qu’il a examiné au moment de la vérification. (27.22) À l’audience du Comité, M. Judd a affirmé que les économies se situaient plus près de 62 millions de dollars par année. (1550) Ce qui signifie que les économies réalisées par le ministère étaient, en 1999, environs 138 millions de dollars en deça des projections originales.

Le Comité est d’accord avec le sous-ministre que les économies représentent une somme d’argent importante. Comme M. Judd l’a indiqué par la suite dans son témoignage, le MDN garde cet argent (1655), particulièrement important pour un ministère ayant des coûts d’immobilisation élevés et un budget amputé de près de 30 %. Cependant, ce n’est pas l’ampleur des économies (encore qu’importantes) qui est en jeu mais les hypothèses de planification qui ont donné lieu à des estimations inexactes. Ces problèmes étaient visibles dès le début lorsque le Ministère a cerné les services propices à la DMPS.

Pour appliquer la DMPS à un service, il faut commencer par faire une analyse de rentabilisation. C’est une démarche normalisée dont les éléments fondamentaux sont bien établis. Comme l’a signalé le vérificateur général dans son rapport, « l’analyse de rentabilisation demeure une exigence fondamentale que requiert une saine gestion des dépenses gouvernementales. » (27.31) Il est donc bon que le Ministère ait pour politique de faire une telle analyse dans le cadre de toutes ses décisions de DMPS. La vérification a toutefois révélé que ces analyses étaient parfois mal faites sinon carrément omises.

Dans certains cas, la quantité, la qualité et les coûts des services n’étaient pas connus avant qu’on prenne une décision de DMPS. (27.35) Les coûts de base de plusieurs grands projets étaient mal définis (27.42) ou incomplets (27.43) ou ont été établis seulement après que le Ministère eut décidé d’adopter la DMPS. (27.41) Ces coûts auraient révélé combien il en coûtait au Ministère pour offrir lui-même les services.

Dans certains cas où les coûts de base avaient été calculés, le vérificateur général ne pouvait pas vérifier s’ils étaient exacts ou complets. (27.22) Il est impossible de connaître avec exactitude l’ampleur des économies générées par d’autres formes de prestation à moins que ces coûts soient bien établis. Comme le vérificateur général l’a indiqué au Comité, le ministère réalise sans doute des économies, mais leur ampleur reste à déterminer. (1535)

La vérification a mis en lumière d’autres lacunes importantes dans le processus de DMPS. Le ministère n’a pas évalué systématiquement si le secteur privé était capable ou non d’offrir les services en question, ou s’il était même intéressé à le faire. (27.46) Les analyses des diverses options de prestation ¾ y compris l’évaluation des risques qui y étaient associés ¾ étaient souvent inadéquates ou incomplètes. (27.49) Il n’est donc pas étonnant que l’on n’ait pas toujours retenu les meilleures options de prestation pour certains services. (27.55)

En raison de ces problèmes, il est difficile de déterminer si le programme de DMPS du Ministère est un succès. Les estimations faites par le Ministère concernant les économies réalisées grâce au programme commandent de la prudence extrème et il y a lieu de se demander si le MDN peut planifier l’attribution de ses ressources à partir de ses estimations. Il est tout à fait possible que de mauvaises analyses de rentabilisation amènent le Ministère à payer plus cher certains services, à recevoir des services de moindre qualité ou les deux. Ces scénarios ont des répercussions importantes sur la prestation par le MDN de ses services centraux.

Le vérificateur général a noté que le ministère avait apporté des améliorations à sa gestion des projets de DMPS. Deux initiatives récentes ¾ le projet de la chaîne d’approvisionnement et le projet de la solde des militaires ¾ ont prouvé que des améliorations étaient possibles. Le Comité se réjouit certes de ces améliorations et de l’intention du ministère de les appliquer dorénavant à toutes ses décisions de DMPS (27.61), mais il lui demande de s’engager fermement à effectuer des analyses de rentabilisation rigoureuses. Le Comité recommande par conséquent :

Dans son témoignage, M. Judd a dit au Comité de ne pas espérer d’améliorations dans un proche avenir. Le programme de DMPS du Ministère, a-t-il déclaré,

est un programme à long terme et, de ce fait, je ne crois pas qu’il soit réaliste de s’attendre à des changements spectaculaires ou radicaux du jour au lendemain, surtout lorsqu’il s’agit de modifier des pratiques administratives qui, dans certains cas, existent depuis des décennies. (1550)

Ce commentaire est semblable à celui fait par le Ministère devant le Comité en décembre 1996. Le comité considère ceci comme inacceptable. Comme l’indique le rapport du vérificateur général, le Ministère a affirmé que le changement de culture nécessaire pour implanter une approche plus commerciale au MDN prendrait du temps. (27.19)

Cependant, il y a des raisons de croire que des changements devraient se produire immédiatement. Du budget annuel de 10,3 milliards de dollars du ministère, 3,5 milliards sont consacrés aux services de soutien, ce qui laisse, selon le vérificateur général, une marge de manœuvre considérable pour réaliser des économies pour peu que le programme de DMPS soit mieux géré. (27.1) Comme nous l’avons noté précédemment, le ministère a réussi à améliorer sensiblement la gestion de deux projets récents de DMPS. Il convient également de noter l’existence depuis novembre 1996 d’un guide de gestion des projets de DMPS au Ministère. (27.11) Dans son rapport, le vérificateur général a jugé ce guide (Guide to ASD Methodology) assez bien pour être utilisé. Il conclut que le problème est que ce cadre « n’avait pas encore été mis en pratique dans bon nombre des projets visés » par sa vérification. (27.90)

Les économies réalisables pour un ministère qui en a besoin pour ses services centraux, l’existence d’un cadre de gestion valide et certains succès récents sont autant d’indications qu’un changement est à la fois urgent et possible. Dans cette optique, le Comité recommande :

De plus, le Comité croit qu’un changement de culture s’impose au ministère pour qu’il puisse profiter pleinement de son cadre de gestion de DMPS. Par conséquent, le Comité recommande :

Le Parlement a besoin d’être informé, sur une base régulière et uniforme, des progrès faits par le ministère dans le sens de ses objectifs de DMPS. Cette information aura en outre l’avantage d’encourager le ministère à établir des objectifs réalistes et à ensuite mesurer ses réalisations en regard d’eux. Si proprement mis en œuvre, cela devrait permettre au Ministère d’effectuer les ajustements opportuns en réaction aux leçons tirées de son expérience.

Le vérificateur général a déclaré dans son témoignage que « les problèmes relatifs aux analyses de rentabilisation montrent que le personnel du ministère ne possède pas les compétences requises pour évaluer des ententes complexes. » À son avis, il est improbable que les analyses de rentabilisation s’améliorent à moins que le personnel du MDN acquière les compétences nécessaires. (1535) Pour leur part, les témoins du ministère ont souligné que la formation avait été améliorée. Vadm Garnett a dit au Comité que « des modules de formation et des ateliers sur l’analyse de rentabilisation » étaient maintenant offerts à l’école de développement en gestion des FC à Saint-Jean au Québec. (1640) Ce sont là des gestes positifs et le Comité recommande :

Le Comité s’intéresse de près à la Stratégie d’information financière (SIF) du gouvernement et encourage fortement sa mise en œuvre rapide et complète. En réponse aux questions, M. Judd a convenu que la SIF aiderait le Ministère à faire de son programme de DMPS un succès. L’aide de la haute direction du ministère est cruciale pour réaliser le plein potentiel de la SIF; le Comité accueille par conséquent avec satisfaction l’engagement de M. Judd et recommande :

Le nombre et la diversité des modes non traditionnels de prestation des services gouvernementaux augmentent et créent de ce fait des défis importants. Le gouvernement et ses ministères se doivent de surveiller les nouveaux mécanismes qui sont conçus et mis en oeuvre. Il faut faire place à l’innovation mais seulement dans un cadre qui spécifie clairement les rôles, les attentes et les obligations. Les risques associés à l’innovation peuvent et doivent être minimisés au moyen de techniques de gestion éprouvées. Il faut abandonner rapidement ce qui ne fonctionne pas et retenir ce qui donne de bons résultats. Les coûts doivent être établis avec exactitude et être pris en compte dans toutes les décisions.

Les ministères et organismes aux prises avec ces difficultés négligent trop souvent une obligation primordiale dans le système de gouvernement canadien : rendre compte des dépenses de fonds publics et des résultats atteints en conséquence. C’est pour cette raison que le Comité a insisté sur la nécessité d’informer régulièrement le Parlement des changements apportés à la manière dont les services gouvernementaux sont dispensés. La reddition de comptes est bien trop importante pour être négligée par souci de commodité administrative, si pressant que le besoin puisse sembler.

Durant son audience, le Comité a entendu des témoignages encourageants sur les progrès réalisés dans la diversification des modes de prestation des services. Il a aussi relevé plusieurs faiblesses. Le Comité espère vraiment que ces lacunes pourront être réglées et qu’elles le seront effectivement. Il souhaite également que les méthodes retenues pour régler les problèmes seront partagées ainsi que d’autres pratiques exemplaires. Ses recommandations et celles du vérificateur général du Canada visent à faciliter l’atteinte de ces objectifs.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Une copie des procès-verbaux pertinents (Réunions n^os 12, 19 et 23) est déposée.

Respectueusement soumis,

JOHN WILLIAMS, député