Parliamentary Joint Committees - REGS (37-2) - Broadcasting Licence Fees (Tabled in the Senate October 28, 2003)

HOUSE OF COMMONS
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6

The Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations has the honour to present its

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

THIRD REPORT

(Report No. 73 - Broadcasting Licence Fees)

troisiÈME rapport

(Rapport n^o 73 –Droits de licence de radiodiffusion)

In accordance with the general Order of Reference approved by the Senate on December 5, 2002 and the House of Commons on November 26, 2002, the Joint Committee wishes to inform the Houses of its concern with the use made of the statutory authority to impose fees granted by Parliament in section 11 of the Broadcasting Act, S.C.1991, c.11.

Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 5 décembre 2002 et par la Chambre des communes le 26 novembre 2002, le Comité mixte désire informer les deux Chambres de ses préoccupations concernant l’utilisation faite du pouvoir légal de fixer des droits conféré par le Parlement à l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch.11.

In recent years, there has been a significant increase in the frequency with which Parliament has delegated fee charging authority in federal legislation and a corresponding increase in the number of instruments imposing various fees or charges for purposes of cost recovery. According to testimony offered by officials from the Treasury Board, revenues accruing from user charges   have reached about $4 billion annually. By 1998-99, there were 391 user–charge programs in 47 departments or agencies that brought in revenues representing about 2.4% of total government revenues. While not large in absolute terms, user charges nevertheless represent a significant percentage of the operating costs of some department or agencies.

Au cours des dernières années, la fréquence à laquelle le Parlement a délégué le pouvoir d’imposer des droits dans des lois fédérales a considérablement augmenté et le nombre de textes législatifs prévoyant l’imposition de droits ou de frais à des fins de recouvrement des coûts a augmenté en conséquence. Selon les témoignages de représentants du Conseil du Trésor, les recettes provenant des frais d’utilisation s’élèvent à environ 4 milliards de dollars par an. En 1998‑1999, 391 programmes de frais d’utilisation répartis dans 47 ministères ou organismes ont rapporté des sommes représentant environ 2,4% des recettes totales de l’État. Même s’ils ne sont pas considérables en termes absolus, les frais d’utilisation représentent néanmoins un pourcentage important des coûts de fonctionnement de certains ministères ou organismes.

The federal Cost Recovery and Charging Policy¹ was most recently the subject of a review by the House of Commons’ Standing Committee on Finance, who reported their findings in June of 2000 in a report titled Challenge    for Change: A Study of Cost Recovery.²A number of parliamentarians have expressed concerns that user fees and charges are used in lieu of taxation. The Standing Committee on Finance, in its report, referred to the

Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a examiné récemment la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification¹ et a transmis les résultats de son examen en juin 2000 dans le rapport Nouvelle orientation: Étude sur le recouvrement des coûts.²Le fait que des droits et des frais d’utilisation puissent être utilisés en remplacement d’impôts préoccupe un certain nombre de parlementaires. Dans son rapport, le Comité permanent des finances a indiqué que

“… lack of Parliamentary accounta-bility in setting and collecting user charges, which annually amount to several billion dollars. Since, like taxes, user charges can have a substantial effect on productivity, prosperity and innovation, it is important that Parliament have an effective way of monitoring the introduction of new charges and increases in existing charges. Parliament should also monitor the effects of existing charges”.

«… les ministères ne rendent pas compte au Parlement de la façon dont ils fixent et collectent les frais d’utilisation, lesquels représentent plusieurs milliards de dollars. Puisque, comme les taxes, les frais d’utilisation peuvent avoir des effets considérables sur la productivité, la prospérité et l’innovation, il est important que le Parlement dispose d’un moyen réel de surveiller la mise en place de nouvelles tarifications, de même que les augmentations des tarifs déjà existants. Il y également lieu que le Parlement contrôle les effets des frais imposés».

The same report acknowledged that while “the raison d’être of user charges is supposed to be improved efficiency of government-provided services, and not revenue generation, the [Standing Committee on Finance] heard evidence that revenue generation was a major factor in the design of these fees.” One witness bluntly informed the Committee that “fees have become taxes”.

Dans ce même rapport, le Comité reconnaissait que « la raison d’être des frais d’utilisation est censée être d’améliorer l’efficience des services fournis par le gouvernement, et non pas de produire des recettes. Pourtant, selon certains témoins, la production de recettes était un facteur majeur dans la définition des frais ». Un témoin a dit carrément au Comité que les frais étaient devenus des impôts.

Your Committee feels that these concerns are illustrated by the fees imposed by Part II of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997. Under section 11 of the Broadcasting Act, the Canadian Radio-television and Telecommunications Commission is authorized, with the approval of the Treasury Board, to “make regulations establishing schedules of fees to be paid by licensees of any class”. This authority was used to establish fees known as Part I licence fees and fees known as Part II licence fees. The information provided to the Joint Committee by officials from the CRTC and Industry Canada indicates that licence fees collected by the CRTC are well in excess of costs incurred by the Commission. In 2002-2003, a total of $23.1 million was collected in Part I licence fees and $92 million was collected in Part II licence fees. The Part I fees cover the operating costs of the CRTC. Of the $92 million collected in Part II licence fees, some $10.3 million are said to represent the costs to Industry Canada of managing the radio frequency spectrum, leaving a total of $81.7 million in general revenues that go into the Consolidated Revenue Fund.

De l’avis du Comité, les frais imposés par la partie II du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion viennent   illustrer ces préoccupations.Aux termes de l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes peut, avec l’approbation du Conseil du Trésor, «fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie». Ce pouvoir a été utilisé pour établir des frais désignés comme les droits de licence de la partie I, ainsi que des frais désignés comme les droits de licence de la partie II. Selon les renseignements que le Comité mixte a obtenus des représentants du CRTC et d’Industrie Canada, les droits de licence perçus par le CRTC dépassent largement les coûts engagés par le Conseil. En 2002‑2003, 23,1 millions de dollars ont été recueillis au total en droits de licence de la partie I, et     92 millions de dollars en droits de licence de la partie II. Les droits de la partie I couvrent les coûts de fonctionnement du CRTC. On estime que, sur les 92 millions de dollars perçus en droits de licence de la partie II, Industrie Canada utilise environ 10,3 millions de dollars pour couvrir les coûts de la gestion du spectre des radiofréquences, et que des recettes totales de 81,7 millions de dollars vont au Trésor.

The recent decision of the Supreme Court of Canada in Re Eurig Estate³ provides a useful summary of the factors which a court may use to determine whether a fee is a tax. If that finding is made, then an express delegation of taxing authority must be found to have been made by the legislature. According to the Supreme Court, a fee may be found to constitute a tax when

La décision rendue récemment par la Cour suprême dans la Re succession Eurig³ résume bien les facteurs qu’un tribunal peut invoquer pour déterminer si des frais constituent une taxe. S’il est établi que des frais sont effectivement une taxe, il faut qu’il y ait eu délégation expresse du pouvoir de taxation par le Parlement. Selon la Cour suprême, il peut être déterminé que des frais constituent des taxes lorsque ces frais:

-   it is enforceable by law

-   it is imposed under the authority of the legislature

-   it is levied by a public body

-   it is intended for a public purpose

-   there is no nexus or reasonable connection between the quantum charged and the cost of providing the relevant service.

-    les frais sont exigés par la loi

-     ils sont imposés sous l’autorité de la législature

-    ils sont perçus par un organisme public

-     ils sont perçus pour une fin d’intérêt public il n’existe pas un rapport raisonnable entre la somme exigée et le coût du service fourni

The Joint Committee considers that many of these criteria appear to apply to the Part II licence fees imposed by the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997. These fees, once again, generate some $81.7 million that are treated as general revenues by the government and these monies may end up being used for purposes having nothing to do with the broadcasting industry or the costs of regulating that industry. Viewed from the perspective of the taxpayer and using the above criteria, this fee regime might prove vulnerable to legal challenge. Leaving aside the issue of whether or not the Part II licence fees constitute an unlawful tax, the Committee is of the opinion that the size of the general revenues that accrue to the government from the imposition of these fees discloses an urgent need for adjustments to the current fee structure.

Le Comité mixte considère que bon nombre de ces critères semblent s’appliquer aux droits de licence de la partie II imposés par le Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion. Ces frais, rappelons-le, génèrent des recettes d’environ 81,7 millions de dollars qui sont traitées par le gouvernement comme des recettes générales et qui pourraient être utilisées à des fins n’ayant rien à voir avec l’industrie de la radiodiffusion ou les coûts de réglementation de cette industrie. Du point de vue du contribuable et compte tenu des critères énoncés ci-haut, ces droits pourraient prêter flanc à une contestation judiciaire. Mais au-delà de la question de savoir si les droits de licence de la partie II constituent ou non une taxe illégale, le Comité estime que l’ampleur des recettes générales que tire le gouvernement de l’imposition de ces droits fait ressortir l’urgent besoin d’apporter des rajustements au barème actuel des droits.

Generally, the Joint Committee believes that the use made of the authority given by Parliament in section 11 of the Broadcasting Act in the case of the Part II licence fees serves to emphasize that parliamentarians need to exercise caution when granting fee charging authority and that efforts to develop a better legal framework of accountability for the exercise of fee charging authority should be pursued. In this regard, the Committee has taken note of the recent adoption by the House of Commons of Bill C-212, titled An Act respecting user fees. Without pronouncing on the merits of this particular legislative initiative, which is now under examination in the Senate, the Committee notes that it seeks to provide the sort of legal framework that will be required if Parliament is to maintain its traditional control over the imposition of charges on the people and the raising of revenue, whether this be through traditional taxes or though regulatory fees and charges.

En général, le Comité mixte croit que l’utilisation faite du pouvoir conféré par le Parlement à l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, dans le cas des droits de licence de la partie II, montre bien l’importance, pour les parlementaires, de faire preuve de prudence lorsqu’ils accordent des pouvoirs de tarification et la nécessité de poursuivre les efforts pour établir un meilleur cadre juridique pour la reddition de comptes par les détenteurs du pouvoir de tarification. À cet égard, le Comité a pris note de l’adoption récente, par la Chambre des communes, du projet de loi C‑212 intitulé Loi concernant les frais d’utilisation. Sans se prononcer sur le bien-fondé de cette mesure législative dont le Sénat est actuellement saisi, le Comité constate qu’elle vise à établir le genre de cadre juridique qui sera requis si le Parlement veut conserver son contrôle traditionnel sur l’imposition de frais et la production de recettes, que ce soit au moyen d’impôts traditionnels ou au moyen de frais ou de droits réglementaires.

Notwithstanding Standing Order 109 of the House of Commons, the Committee requests that the Government table a comprehensive response to this report within 30 days.

Nonobstant l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, votre Comité demande au gouvernement de déposer dans les 30 jours une réponse globale au présent rapport.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 11, Second Session, Thirty-seventh Parliament) is tabled in the House of Commons.

Un exemplaire des Procès‑verbaux et témoignages traitant de la question (Fascicule n^s 11, Deuxième session, Trente-septième législature) est déposé à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Le co-président

Gurmant Grewal

Joint Chair

The Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations has the honour to present its	Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

THIRD REPORT (Report No. 73 - Broadcasting Licence Fees)	troisiÈME rapport (Rapport n^o 73 –Droits de licence de radiodiffusion)

In accordance with the general Order of Reference approved by the Senate on December 5, 2002 and the House of Commons on November 26, 2002, the Joint Committee wishes to inform the Houses of its concern with the use made of the statutory authority to impose fees granted by Parliament in section 11 of the Broadcasting Act, S.C.1991, c.11.	Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 5 décembre 2002 et par la Chambre des communes le 26 novembre 2002, le Comité mixte désire informer les deux Chambres de ses préoccupations concernant l’utilisation faite du pouvoir légal de fixer des droits conféré par le Parlement à l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch.11.

In recent years, there has been a significant increase in the frequency with which Parliament has delegated fee charging authority in federal legislation and a corresponding increase in the number of instruments imposing various fees or charges for purposes of cost recovery. According to testimony offered by officials from the Treasury Board, revenues accruing from user charges have reached about $4 billion annually. By 1998-99, there were 391 user–charge programs in 47 departments or agencies that brought in revenues representing about 2.4% of total government revenues. While not large in absolute terms, user charges nevertheless represent a significant percentage of the operating costs of some department or agencies.	Au cours des dernières années, la fréquence à laquelle le Parlement a délégué le pouvoir d’imposer des droits dans des lois fédérales a considérablement augmenté et le nombre de textes législatifs prévoyant l’imposition de droits ou de frais à des fins de recouvrement des coûts a augmenté en conséquence. Selon les témoignages de représentants du Conseil du Trésor, les recettes provenant des frais d’utilisation s’élèvent à environ 4 milliards de dollars par an. En 1998‑1999, 391 programmes de frais d’utilisation répartis dans 47 ministères ou organismes ont rapporté des sommes représentant environ 2,4% des recettes totales de l’État. Même s’ils ne sont pas considérables en termes absolus, les frais d’utilisation représentent néanmoins un pourcentage important des coûts de fonctionnement de certains ministères ou organismes.

The federal Cost Recovery and Charging Policy¹ was most recently the subject of a review by the House of Commons’ Standing Committee on Finance, who reported their findings in June of 2000 in a report titled Challenge for Change: A Study of Cost Recovery.²A number of parliamentarians have expressed concerns that user fees and charges are used in lieu of taxation. The Standing Committee on Finance, in its report, referred to the	Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a examiné récemment la Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification¹ et a transmis les résultats de son examen en juin 2000 dans le rapport Nouvelle orientation: Étude sur le recouvrement des coûts.²Le fait que des droits et des frais d’utilisation puissent être utilisés en remplacement d’impôts préoccupe un certain nombre de parlementaires. Dans son rapport, le Comité permanent des finances a indiqué que

“… lack of Parliamentary accounta-bility in setting and collecting user charges, which annually amount to several billion dollars. Since, like taxes, user charges can have a substantial effect on productivity, prosperity and innovation, it is important that Parliament have an effective way of monitoring the introduction of new charges and increases in existing charges. Parliament should also monitor the effects of existing charges”.	«… les ministères ne rendent pas compte au Parlement de la façon dont ils fixent et collectent les frais d’utilisation, lesquels représentent plusieurs milliards de dollars. Puisque, comme les taxes, les frais d’utilisation peuvent avoir des effets considérables sur la productivité, la prospérité et l’innovation, il est important que le Parlement dispose d’un moyen réel de surveiller la mise en place de nouvelles tarifications, de même que les augmentations des tarifs déjà existants. Il y également lieu que le Parlement contrôle les effets des frais imposés».

The same report acknowledged that while “the raison d’être of user charges is supposed to be improved efficiency of government-provided services, and not revenue generation, the [Standing Committee on Finance] heard evidence that revenue generation was a major factor in the design of these fees.” One witness bluntly informed the Committee that “fees have become taxes”.	Dans ce même rapport, le Comité reconnaissait que « la raison d’être des frais d’utilisation est censée être d’améliorer l’efficience des services fournis par le gouvernement, et non pas de produire des recettes. Pourtant, selon certains témoins, la production de recettes était un facteur majeur dans la définition des frais ». Un témoin a dit carrément au Comité que les frais étaient devenus des impôts.

Your Committee feels that these concerns are illustrated by the fees imposed by Part II of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997. Under section 11 of the Broadcasting Act, the Canadian Radio-television and Telecommunications Commission is authorized, with the approval of the Treasury Board, to “make regulations establishing schedules of fees to be paid by licensees of any class”. This authority was used to establish fees known as Part I licence fees and fees known as Part II licence fees. The information provided to the Joint Committee by officials from the CRTC and Industry Canada indicates that licence fees collected by the CRTC are well in excess of costs incurred by the Commission. In 2002-2003, a total of $23.1 million was collected in Part I licence fees and $92 million was collected in Part II licence fees. The Part I fees cover the operating costs of the CRTC. Of the $92 million collected in Part II licence fees, some $10.3 million are said to represent the costs to Industry Canada of managing the radio frequency spectrum, leaving a total of $81.7 million in general revenues that go into the Consolidated Revenue Fund.	De l’avis du Comité, les frais imposés par la partie II du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion viennent illustrer ces préoccupations.Aux termes de l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes peut, avec l’approbation du Conseil du Trésor, «fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie». Ce pouvoir a été utilisé pour établir des frais désignés comme les droits de licence de la partie I, ainsi que des frais désignés comme les droits de licence de la partie II. Selon les renseignements que le Comité mixte a obtenus des représentants du CRTC et d’Industrie Canada, les droits de licence perçus par le CRTC dépassent largement les coûts engagés par le Conseil. En 2002‑2003, 23,1 millions de dollars ont été recueillis au total en droits de licence de la partie I, et 92 millions de dollars en droits de licence de la partie II. Les droits de la partie I couvrent les coûts de fonctionnement du CRTC. On estime que, sur les 92 millions de dollars perçus en droits de licence de la partie II, Industrie Canada utilise environ 10,3 millions de dollars pour couvrir les coûts de la gestion du spectre des radiofréquences, et que des recettes totales de 81,7 millions de dollars vont au Trésor.

The recent decision of the Supreme Court of Canada in Re Eurig Estate³ provides a useful summary of the factors which a court may use to determine whether a fee is a tax. If that finding is made, then an express delegation of taxing authority must be found to have been made by the legislature. According to the Supreme Court, a fee may be found to constitute a tax when	La décision rendue récemment par la Cour suprême dans la Re succession Eurig³ résume bien les facteurs qu’un tribunal peut invoquer pour déterminer si des frais constituent une taxe. S’il est établi que des frais sont effectivement une taxe, il faut qu’il y ait eu délégation expresse du pouvoir de taxation par le Parlement. Selon la Cour suprême, il peut être déterminé que des frais constituent des taxes lorsque ces frais:

- it is enforceable by law - it is imposed under the authority of the legislature - it is levied by a public body - it is intended for a public purpose - there is no nexus or reasonable connection between the quantum charged and the cost of providing the relevant service.	- les frais sont exigés par la loi - ils sont imposés sous l’autorité de la législature - ils sont perçus par un organisme public - ils sont perçus pour une fin d’intérêt public il n’existe pas un rapport raisonnable entre la somme exigée et le coût du service fourni

The Joint Committee considers that many of these criteria appear to apply to the Part II licence fees imposed by the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997. These fees, once again, generate some $81.7 million that are treated as general revenues by the government and these monies may end up being used for purposes having nothing to do with the broadcasting industry or the costs of regulating that industry. Viewed from the perspective of the taxpayer and using the above criteria, this fee regime might prove vulnerable to legal challenge. Leaving aside the issue of whether or not the Part II licence fees constitute an unlawful tax, the Committee is of the opinion that the size of the general revenues that accrue to the government from the imposition of these fees discloses an urgent need for adjustments to the current fee structure.	Le Comité mixte considère que bon nombre de ces critères semblent s’appliquer aux droits de licence de la partie II imposés par le Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion. Ces frais, rappelons-le, génèrent des recettes d’environ 81,7 millions de dollars qui sont traitées par le gouvernement comme des recettes générales et qui pourraient être utilisées à des fins n’ayant rien à voir avec l’industrie de la radiodiffusion ou les coûts de réglementation de cette industrie. Du point de vue du contribuable et compte tenu des critères énoncés ci-haut, ces droits pourraient prêter flanc à une contestation judiciaire. Mais au-delà de la question de savoir si les droits de licence de la partie II constituent ou non une taxe illégale, le Comité estime que l’ampleur des recettes générales que tire le gouvernement de l’imposition de ces droits fait ressortir l’urgent besoin d’apporter des rajustements au barème actuel des droits.

Generally, the Joint Committee believes that the use made of the authority given by Parliament in section 11 of the Broadcasting Act in the case of the Part II licence fees serves to emphasize that parliamentarians need to exercise caution when granting fee charging authority and that efforts to develop a better legal framework of accountability for the exercise of fee charging authority should be pursued. In this regard, the Committee has taken note of the recent adoption by the House of Commons of Bill C-212, titled An Act respecting user fees. Without pronouncing on the merits of this particular legislative initiative, which is now under examination in the Senate, the Committee notes that it seeks to provide the sort of legal framework that will be required if Parliament is to maintain its traditional control over the imposition of charges on the people and the raising of revenue, whether this be through traditional taxes or though regulatory fees and charges.	En général, le Comité mixte croit que l’utilisation faite du pouvoir conféré par le Parlement à l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, dans le cas des droits de licence de la partie II, montre bien l’importance, pour les parlementaires, de faire preuve de prudence lorsqu’ils accordent des pouvoirs de tarification et la nécessité de poursuivre les efforts pour établir un meilleur cadre juridique pour la reddition de comptes par les détenteurs du pouvoir de tarification. À cet égard, le Comité a pris note de l’adoption récente, par la Chambre des communes, du projet de loi C‑212 intitulé Loi concernant les frais d’utilisation. Sans se prononcer sur le bien-fondé de cette mesure législative dont le Sénat est actuellement saisi, le Comité constate qu’elle vise à établir le genre de cadre juridique qui sera requis si le Parlement veut conserver son contrôle traditionnel sur l’imposition de frais et la production de recettes, que ce soit au moyen d’impôts traditionnels ou au moyen de frais ou de droits réglementaires.

Notwithstanding Standing Order 109 of the House of Commons, the Committee requests that the Government table a comprehensive response to this report within 30 days.	Nonobstant l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, votre Comité demande au gouvernement de déposer dans les 30 jours une réponse globale au présent rapport.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 11, Second Session, Thirty-seventh Parliament) is tabled in the House of Commons.	Un exemplaire des Procès‑verbaux et témoignages traitant de la question (Fascicule n^s 11, Deuxième session, Trente-septième législature) est déposé à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,	Respectueusement soumis,

Le co-président Gurmant Grewal Joint Chair