|
The Standing Joint Committee for
the Scrutiny of Regulations has the honour to present its
|
Le Comité mixte permanent d’examen
de la réglementation a l’honneur de présenter son
|
|
|
|
|
FOURTH REPORT
(Report No. 74
- National Parks)
|
QUATRIÈME RAPPORT
(Rapport no 74 -
Parcs nationaux)
|
|
|
|
|
Pursuant
to its Order of Reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C.1985, c. S-22, the Joint
Committee draws the attention of the Houses to the imposition of fees on
users of national parks otherwise than by regulations made pursuant to
section 16(1)(r) of the Canada National
Parks Act, S.C. 2000, c.32.
|
Conformément à son ordre de
renvoi, l’article 19 de la Loi sur les
textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S-22, le Comité mixte signale aux
deux chambres l’imposition de droits aux utilisateurs des parcs nationaux
autrement qu’en vertu de règlements pris aux termes de l’article 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32.
|
|
|
|
|
In
1994, provisions in a number of regulations setting fees for access to and
the use of national parks were repealed. Since then, the fees in question
have been fixed on an administrative basis, without benefit of regulations.1
Initially, the ownership by the Crown of park lands, combined with the
contractual powers of the Crown at common law, were relied on as authorizing
the imposition of fees for the use of national parks otherwise than by
regulation. The authority for doing so is now said to be found in sections 23
and 24 of the Parks Canada Agency Act,
S.C. 1998, c.31, which provide that:
|
En 1994, les dispositions d’un
certain nombre de règlements établissant les droits à acquitter pour accéder
aux parcs nationaux et les utiliser ont été abrogées. Depuis, ces droits sont
fixés par décision administrative, plutôt que par voie de règlement.1
Pour justifier l’imposition de droits pour l’utilisation des parcs nationaux
autrement qu’en vertu de règlements, le gouvernement a d’abord invoqué le
droit de propriété de la Couronne et les pouvoirs contractuels que la common
law lui reconnaît. On invoque maintenant le pouvoir conféré par les articles
23 et 24 de la Loi sur l’Agence Parcs
Canada, lesquels prévoient ce qui suit :
|
|
|
|
|
23. (1) The
Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for
the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating the
fees to be paid for a service or the use of a facility provided by the
Agency.
|
23. (1) Le ministre peut, sous réserve des règlements
éventuellement pris par le Conseil du Trésor, fixer le prix -- ou le mode de
calcul du prix -- à payer pour la fourniture de services ou d'installations
par l'Agence.
|
|
|
|
|
(2) Fees for a service or the use of a
facility that are fixed under subsection (1) may not exceed the cost to Her
Majesty in right of Canada of providing the service or the use of the
facility.
|
(2) Le prix fixé dans le cadre du paragraphe (1) ne peut excéder les
coûts supportés par Sa Majesté du chef du Canada pour la fourniture des
services ou des installations.
|
|
|
|
|
24. The
Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for
the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating fees
in respect of products, rights or privileges provided by the Agency. 2
|
24. Le ministre
peut, sous réserve des règlements éventuellement pris par le Conseil du
Trésor, fixer le prix -- ou le mode de calcul du prix -- à payer pour la
fourniture de produits ou l'attribution de droits ou d'avantages par
l'Agence. 2
|
|
|
|
|
Were it not for section
4(1) of the Canada National Parks Act
(formerly section 4 of the National
Parks Act, R.S.C. 1985, c. N-14), the authority of the Minister of
Canadian Heritage to fix fees for the use of national parks on an
administrative basis in accordance with these provisions would be beyond
doubt. Section 4(1), however, provides that the national parks of Canada are dedicated to the people of Canada for
their benefit, education and enjoyment, “subject to this Act and the
regulations”. 3
|
Si
ce n’était de l’article 4(1) de la
Loi sur les parcs nationaux du
Canada (anciennement l’article 4 de la Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. 1985, ch. N-14), il ne ferait
aucun doute que le ministre du Patrimoine canadien a le pouvoir de fixer les
droits d’utilisation des parcs nationaux par décision administrative en vertu
de ces dispositions. Mais l’article 4(1) dispose que les parcs sont créés à l'intention du peuple canadien
pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances
« conformément à la présente loi et aux règlements ».3
|
|
|
|
|
It is the view of the Joint Committee that in
enacting section 4(1) of the Canada
National Parks Act, it was Parliament’s intention to confer on Canadians
the right to use national parks for their benefit, education and enjoyment,
and to establish that this right could only be restricted or limited in
accordance with the Act or regulations made under the Act. Indeed, section
16(1)(r) of the Act authorizes regulations respecting “the determination of fees, rates, rents and other charges for
the use of park resources and facilities … and the issuance and amendment of
permits, licences and other authorizing instruments”.4 To the extent that the imposition
of fees is a restriction on the right of access to and use of a park, it is
the Committee’s position that such fees must be imposed under section
16(1)(r) of the Act. It therefore follows that the fees imposed and collected
on any other basis since 1994 have been imposed and collected without proper
legal authority.5
|
Le Comité mixte est d’avis que
lorsqu’il a adopté l’article 4(1) de la Loi
sur les parcs nationaux du Canada, le Parlement entendait conférer aux
Canadiens le droit d’utiliser les parcs nationaux pour leur agrément et
l’enrichissement de leurs connaissances et établir expressément que ce droit
ne peut être limité qu’en vertu de la Loi
ou de ses règlements d’application. En effet, l’article 16(1)r) de la Loi autorise la prise de règlements concernant « la fixation
des droits à percevoir pour l'utilisation des installations et des ressources
se trouvant dans les parcs, […] et pour la délivrance ou la modification des
licences, permis et autres autorisations »4. Dans la mesure
où l’imposition de droits d’admission limite l’exercice du droit d’accéder
aux parcs et de les utiliser, le Comité mixte est d’avis qu’ils doivent être
imposés en vertu de l’article 16(1)r
de la Loi. Il s’ensuit donc que les
droits imposés et perçus en vertu de décisions administratives depuis 1994
l’ont été sans autorisation légale.5
|
|
|
|
|
It is clear to your
Committee that section 4(1) of the Canada
National Parks Act gives national parks a status that differs
significantly from that of other Crown property. Section 4(1) uses the phrase
“dedicated to the people of Canada”. At common law, “dedication” means that a
property is appropriated to the public for a particular purpose or use and
that the owner of the property reserves only such rights as are not
inconsistent with that use or that are expressly reserved. In this instance,
the words “subject to this Act and the regulations” parallel a reservation or
condition of a typical dedication of land at common law. Thus, on its face,
section 4(1) is intended to express some alteration of the ownership rights
of the Crown with respect to national parks. Section 4(1) states that the
people of Canada shall have the unimpeded right of access to and use of
national parks, and that these rights can only be limited by the Act itself
or by regulations made under the Act. That is the plain meaning of the
provision.
|
Il ne fait aucun doute aux yeux du
Comité que l’article 4(1) de la Loi sur
les parcs nationaux du Canada confère aux parcs nationaux un statut fort
différent de celui des autres biens de l’État. On y trouve le membre de
phrase « créés à l'intention du peuple canadien » (« dedicated to the people of Canada »).
En common law, l’expression « à l’intention de » (« dedication ») signifie que le
bien est affecté au public pour une fin ou un usage particulier et que son
propriétaire ne se réserve que les droits qui ne sont pas incompatibles avec
cette utilisation ou qui sont expressément réservés. Dans le cas qui nous occupe, le membre de
phrase « conformément à la présente loi et aux règlements » est
identique au libellé de la réserve ou de la condition attachée à l’affectation
des terres en common law. L’article 4(1) a donc de toute évidence pour objet
de modifier des droits de propriété de la Couronne applicables aux parcs
nationaux. Il dispose que le peuple canadien a le droit d’accéder aux parcs
nationaux et de les utiliser et que ces droits ne peuvent être limités qu’en
vertu de la Loi elle-même ou de ses
règlements d’application. C’est la signification évidente de cette
disposition.
|
|
|
|
|
It is beyond dispute
that the imposition of admittance fees involves a limitation on the right of
access to and use of national parks by the people of Canada. While at first
apparently agreeing that the right of Canadians to use national parks may
only be restricted pursuant to the Canada
National Parks Act or regulations made under that Act, the Department of
Canadian Heritage then suggested that
any restriction on this right flows from the imposition of licence or permit requirements under the Act,
and that the fee that is payable for such a licence or permit should not be
regarded as involving a restriction on the right to enjoy national parks. The
Committee considers any such attempted distinction to be both artificial and
disingenuous. The charging of a fee for the issue of a permit or licence is
intrinsically tied to the licensing or permit requirement and forms part of
that requirement. If a licensing requirement is properly seen as involving a
limitation on the right set out in section 4(1) of the Canada National Parks Act, the associated fee necessarily also
involves such a limitation. So long as fees are imposed by regulation under
section 16(1)(r) of the Act, the limitation falls within the scope of the
condition attached to section 4(1) by Parliament. It is equally clear,
however, that the fees that have been imposed since 1994 are not covered by
this condition.
|
Nul ne saurait contester que
l’imposition de droits d’accès limite le droit du peuple canadien d’accéder
aux parcs nationaux et de les utiliser. Au début, le ministère du Patrimoine
canadien semblait admettre que ce droit des Canadiens ne peut être limité
qu’en vertu de la Loi sur les parcs
nationaux du Canada ou de ses règlements d’application, mais il a ensuite
soutenu que les limites à ce droit, le cas échéant, découlent des exigences
en matière de licence ou de permis et qu’il ne faut pas considérer que les
droits exigibles pour l’obtention de ces licences ou de ces permis limitent
le droit des Canadiens d’utiliser les parcs pour leur agrément. Le Comité
juge cette distinction artificielle et fallacieuse. En effet, la perception
de droits pour la délivrance d’un permis ou d’une licence est intrinsèquement
liée à l’obligation d’obtenir un permis ou une licence et en fait partie
intégrante. S’il est vrai que l’obligation d’obtenir un permis ou une licence
limite le droit d’accès et d’utilisation énoncé à l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada,
les droits exigibles en contrepartie du permis ou de la licence le limitent
forcément aussi. Tant que ces droits sont imposés aux termes de l’article
16(1)r) de la Loi, la limite qu’ils constituent est compatible avec la
condition dont le Parlement a assorti l’article 4(1). Il est tout aussi
clair, toutefois, que ce n’est pas le cas des droits qui sont imposés depuis
1994.
|
|
|
|
|
The Department of
Canadian Heritage then adopted the position that section 4(1) of the Canada National Parks Act should
simply be ignored, as it is a “general purpose clause” that “should not be
interpreted as a substantive legislative pronouncement”. Your Committee is
unable to accept this view. In the first place, section 4(1) is not a purpose
clause. A purpose clause may be defined as “an overt statement of the
legislative intention”. Section 4(1) is not a statement of the purpose of the
Canada National Parks Act. Rather
it establishes a right in favour of
the people of Canada and limits the ownership rights of the federal Crown.
This aside, the claim that section 4(1) produces “no substantive legal
effect” is dubious. What is meant by “substantive” legal effect? Is there any
such thing as a “non substantive” legal effect? All laws produce a legal
effect. If the Department is arguing that section 4(1) produces no legal
effect because it is a “purpose clause”, such a proposition is clearly
incorrect. Even if the Committee was prepared to accept the characterization
of section 4(1) as a purpose clause, such clauses are as much part of the
statute in which they appear as any other section. They are a duly enacted
and binding part of the statute that must be given effect.
|
Le ministère du Patrimoine
canadien a ensuite adopté la position selon laquelle on ne devrait pas tenir
compte de l’article 4(1) de la Loi sur
les parcs nationaux du Canada parce que c’est une « simple
déclaration d’object de la loi dans laquelle il ne faut pas voir une disposition
législative de fond ». Le Comité ne saurait souscrire à ce point de vue.
Premièrement, il n’est pas certain qu’on puisse assimiler l’article 4(1) à
une déclaration d’objet. On peut définir la disposition de déclaration
d’objet comme étant « l’expression limpide de l’intention du
législateur ». Or, l’article 4(1) n’énonce pas l’objet de la Loi sur les parcs nationaux du Canada,
mais énonce plutôt un droit reconnu au peuple canadien et limite les droits
de propriété de la Couronne fédérale.
Cela dit, on peut douter de l’affirmation selon laquelle l’article 4(1)
« n’a aucun effet juridique quant au fond ». Qu’entend-on par effet
juridique « quant au fond »? Une disposition peut-elle avoir un
effet juridique « qui ne change rien au fond »? Toutes les lois ont un
effet juridique. Si le ministère soutient que l’article 4(1) n’a pas d’effet juridique parce qu’il est une
« disposition de déclaration d’objet», il a tort. Même si le Comité
acceptait de considérer l’article 4(1) comme une disposition de déclaration
d’objet, il reste que les dispositions de ce genre font autant partie des
lois où elles figurent que n’importe quel autre article de ces lois. Elles en
constituent des parties dûment promulguées et contraignantes et elles doivent
être appliquées.
|
|
|
|
|
Nor is it the case,
as has been asserted, that section 4(1) “simply ‘dedicates’ the parks to
Canadians for their benefit, education and enjoyment”. It also provides that
this use, education and enjoyment is only “subject to this Act and the
regulations”. When Parliament enacted that national parks were to be
dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment
“subject to this Act and the regulations”, it meant these words to produce a
legal effect. A proviso such as this is used to limit the effect of an
enactment. If the opening words of section 4(1) produce “no substantial legal
effect”, why would they have been made “subject” to anything? Section 4(1) only needs to be expressed to
be “subject to this Act and the regulations” if the Act and the regulations
might conflict with rights conferred by that section. The proviso serves both
to resolve any possible conflict and to make it clear that the rights
mentioned in section 4(1) may only be restricted by means of the Act and regulations
under the Act. Parliament has given the Government the means to impose fees
on those using national parks. Section 16(1)(r) of the Act gives the Governor
in Council the authority to do so by way of regulations, and section 4(1)
makes it clear that such a restriction on the rights set out in that section
is permissible. The problem is not a lack of authority.6 It is
that the Government has decided that it wants to impose fees by means other
than the means Parliament has authorized.
|
Il est également faux,
contrairement à ce que le ministère
a affirmé, que l’article 4(1)
« dédie » simplement les parcs nationaux à l’agrément et à
l'enrichissement des connaissances du peuple canadien. Cet article dispose aussi que
l’utilisation, l’agrément et l'enrichissement des connaissances ne peuvent
être limités que par « la présente loi et [les] règlements ».
Lorsque le Parlement a édicté que les parcs nationaux seraient créés à
l'intention du peuple canadien pour son agrément et l'enrichissement de ses
connaissances « conformément à la présente loi et aux règlements »,
il entendait que ces mots produisent un effet juridique. Une disposition
conditionnelle comme celle-ci sert à limiter l’effet de la disposition qui
précède. Si l’introduction de l’article 4(1) n’a « aucun effet juridique
quant au fond », pourquoi le Parlement aurait-il expressément assujetti
la disposition en question à la Loi
et à ses règlements? Il ne devient nécessaire de préciser que les droits en
question sont sujets « à la présente loi et aux règlements » qu’à
partir du moment où la Loi ou les
règlements risquent d’être incompatibles avec les droits que l’article 4(1)
confère. La clause conditionnelle sert à la fois à résoudre toute
incompatibilité possible et à préciser que les droits conférés dans l’article
4(1) ne peuvent être limités qu’en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. Le Parlement a donné au
gouvernement les moyens d’imposer des droits à ceux qui utilisent les parcs
nationaux. Son article 16(1)r)
permet au gouverneur en conseil de le faire par règlement, et l’article 4(1)
précise que cette limite aux droits conférés par cet article est acceptable.
Le problème n’est pas que le gouvernement n’a pas le pouvoir d’imposer des
droits6, mais qu’il désire le faire par des moyens autres que ceux
que le Parlement lui a donnés.
|
|
|
|
|
In the Department’s
view, both the Canada National Parks
Act and the Parks Canada Agency Act
provide authority to establish fees in connection with national parks, albeit
by different mechanisms, and it is therefore the choice of the Government as
to which mechanism it wishes to use and under which statute it wishes to
proceed. Does it not follow from this line of reasoning that both statutes could be relied upon, so
as to impose two fees, one by regulation and one administratively, for the
same permit or license, or for the same use of a facility? Your Committee
cannot accept that Parliament would contemplate that the same benefit may be
subject to a double fee under different statutes.
|
Selon le ministère, la Loi sur les parcs nationaux du Canada
et la Loi sur l’Agence Parcs Canada
confèrent toutes deux le pouvoir de fixer des droits relativement aux parcs
nationaux, bien qu’au moyen de mécanismes différents, et c’est donc au
gouvernement qu’il revient de décider quel mécanisme employer et en vertu de
quelle loi imposer les droits. Ne découle-t-il pas de ce raisonnement qu’il
pourrait invoquer les deux lois, de
manière à pouvoir percevoir deux droits — un dans un règlement et l’autre par
décision administrative — pour la même licence, le même permis ou la même
utilisation d’une installation? Le Comité ne peut admettre que le Parlement
ait pu vouloir permettre au gouvernement de percevoir deux droits en vertu de
deux lois différentes pour l’utilisation d’un seul et même bien.
|
|
|
|
|
While the Department
has observed that there is nothing in the Canada
National Parks Act that “limits the application” of the Parks Canada Agency Act, this
overlooks the fact that relative to one another, the Parks Canada Agency Act is a general statute while the Canada National Parks Act is a
specific enactment. The usual rule of interpretation is that a general
enactment yields to a specific enactment should there be overlap between the
two. This principle is typically formulated along the following lines:
|
Le ministère a fait observer en
substance que rien dans la Loi sur les
parcs nationaux du Canada ne limite l’application de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, mais
cela ne tient pas compte du fait que quand on compare les deux lois, on
constate que la Loi sur l’Agence Parcs
Canada est d’application générale alors que la Loi sur les parcs nationaux du Canada est d’application
particulière. La règle d’interprétation pertinente veut habituellement qu’en
cas de chevauchement entre une loi d’application particulière et une autre
d’application générale, la première l’emporte sur la seconde. Ce principe est
généralement formulé comme suit :
|
|
|
|
|
When the legislature
has given its attention to a separate subject, and, made provision for it,
the presumption is that a subsequent general enactment is not intended to
interfere with the special provision unless it manifests that intention very
clearly.7
|
Lorsque la législature prend des
dispositions à l’égard d’un sujet donné, on présume que toute disposition
d’application générale ultérieure ne sera censée contrer l’application de ces
dispositions particulières que si elle dit très clairement que tel est son
objet 7. [Traduction libre]
|
|
|
|
|
The
authority found in sections 23 and 24 of the Parks Canada Agency Act is to establish fees on an administrative
basis for services, facilities, products, rights and privileges provided by
the Agency generally. The Canada
National Parks Act is a more specific statute, section 16(1)(r) of which
provides for the determination of the fees, rates,
rents and other charges for the use of national park resources and facilities
and the issuance and amendment of permits and licences. Parliament has
also specifically enacted that the only way in which the rights of the people
of Canada to enjoy and have the benefit of national parks can be limited is
under the Canada National Parks Act or the regulations made under that
Act. The Committee has found nothing in the Parks Canada Agency Act that would have the effect of displacing
the intent of Parliament as expressed in section 4(1). To conclude otherwise
would be to conclude that the Parks
Canada Agency Act implicitly repealed section 4(1) of the Canada National Parks Act. In the
absence of express language to this effect, such a conclusion cannot be
sustained.
|
Le pouvoir conféré aux articles 23
et 24 de la Loi sur l’Agence Parcs
Canada permet de fixer des droits par mesure administrative à l’égard des
services, installations, produits, droits et privilèges que l’Agence fournit
ou assure en général. La Loi sur les
parcs nationaux du Canada est plus précise, car son article 16(1)r) prévoit la fixation par règlement
des droits à percevoir pour l'utilisation des installations et des ressources
se trouvant dans les parcs, pour la fourniture des ouvrages, services et
infrastructures et pour la délivrance ou la modification des licences, permis
et autres autorisations. Le Parlement a aussi prévu dans la Loi que le droit du peuple canadien
d’utiliser les parcs nationaux pour son agrément et l'enrichissement de ses
connaissances ne peut être limité qu’en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. Or, le Comité n’a rien
trouvé dans la Loi sur l’Agence Parcs
Canada qui puisse avoir pour effet de modifier l’intention exprimée par
le Parlement à l’article 4(1). Tirer une autre conclusion reviendrait à dire
que la Loi sur l’Agence Parcs Canada
a implicitement abrogé l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada. Or, à défaut d’une
disposition énonçant clairement que tel est le cas, rien ne justifie cette
conclusion.
|
|
|
|
|
The Department has
also sought to rely on legislative history, claiming that it demonstrates
that fees were previously established otherwise than by regulation and that
consequently, the proviso “subject to this Act and the regulations” must not
refer to the setting of fees. According to the Department, regulations were
made in 1919 under section 18(d) of Dominion
Forest Reserves and Parks Act, S.C. 1911, c.10, that delegated to the Minister
of the Interior the authority to fix fees for certain licences. Reference was
then made to a 1928 amendment to these regulations authorizing the Minister
“to fix, without qualification, the fees payable for temporary or transient
motor licences.” From this it is concluded that “the fixing of fees began to
take place by a process outside the regulatory regime.”
|
Le ministère a également invoqué
l’historique législatif de la Loi
en affirmant qu’il démontre que les droits ont déjà été fixés autrement qu’en
vertu de règlements et que, par conséquent, la clause conditionnelle —
« conformément à la présente loi et aux règlements » — ne doit pas
faire référence à la fixation des droits. En effet, selon le ministère, le
gouvernement a pris, en 1919, en vertu de l’article 18d) de la Loi des réserves
forestières et des parcs fédéraux, S.C. 1911, ch. 10, un règlement qui
déléguait au ministre de l’Intérieur le pouvoir de fixer les droits afférents
à certains permis. Le ministère a ensuite cité une modification apportée en
1928 à ce règlement qui autorisait le ministre à «fixer, sans réserve, les
droits à payer pour obtenir une licence permettant de traverser les parcs ou
d’y circuler provisoirement en véhicule motorisé» et il en a déduit que «les
droits ont d’abord été fixés en marge du régime réglementaire».
|
|
|
|
|
Unfortunately, the
Department has apparently misunderstood the significance of this legislative
history. Even under the 1928 amendment, the authority of the Minister to fix
fees was delegated by regulation.
Provided it falls within the terms of the particular enabling authority, such
a delegation is perfectly lawful. It is difficult to understand how it could
possibly be concluded that the fixing of fees took place “by a process
outside the regulatory regime” when the very authority to fix fees was
conferred by a regulation and exercised in accordance with that regulation.
While it is true that the actual fees were not to be fixed by regulation but
in the exercise of the power delegated by a regulation, it was nevertheless
the case that the legal basis for the imposition of the fee was the Act and
the regulation made under that Act.
|
Malheureusement, le ministère a
mal saisi la signification de cet historique législatif. Même en vertu de la
modification de 1928, le pouvoir du ministre de fixer des droits était
délégué par règlement. Une
délégation de ce genre est parfaitement licite si elle ne déborde pas la
portée du pouvoir habilitant invoqué pour y procéder. Or, quand on sait que
le pouvoir même de fixer des droits était conféré dans un règlement et exercé
en vertu de ce règlement, on voit mal comment le ministère peut conclure que
les droits ont d’abord été fixés « en marge du régime
réglementaire ». Il est vrai que les droits étaient fixés en vertu d’un
pouvoir conféré par règlement plutôt que d’être établis dans le règlement,
mais il n’en demeure pas moins que le fondement juridique de leur imposition
était la Loi et son règlement
d’application.
|
|
|
|
|
After coming to the
erroneous conclusion that fees were being fixed outside the regulatory regime
when in fact they were fixed pursuant
to a valid regulation, the Department then goes on to state:
|
Après avoir erronément conclu que
les droits avaient été fixés par des moyens étrangers au processus de
réglementation, alors qu’en fait, ils l’avaient toujours été en vertu d’un règlement parfaitement
valide, le ministère a ajouté ce qui suit :
|
|
|
|
|
Setting fees outside the regulations does not
appear to have been affected by the National
Parks Act of 1930. The regulation-making authority under section 18 of
the Dominion Forest Reserves and Parks
Act was not included in the regulation-making authorities that were set
out in the newly created 1930 Act. […] It would appear that Parliament
did not include the regulation-making
authority in section 18 of the Dominion
Forest Reserves and Parks Act in the National
Parks Act, so as to allow the Minister full discretion in setting fees
without qualification outside the regulatory regime.
|
Il semble que l’adoption de la Loi sur les parcs nationaux de 1930
n’ait rien changé à cette pratique. Le pouvoir de réglementation énoncé à
l’article 18 de la Loi des réserves
forestières et des parcs fédéraux n’était pas du nombre de ceux que
conférait la nouvelle loi. […] Si le Parlement n’a pas repris le pouvoir de
réglementation conféré à l’article 18 de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux dans la Loi sur les parcs nationaux, c’est,
semble-t-il, afin de conférer au ministre le pouvoir discrétionnaire de fixer
des droits sans réserve en marge du régime réglementaire.
|
|
|
|
|
This is, quite simply, incorrect. The
authority granted in section 18(d) of the Dominion
Forest Reserves and Parks Act to make regulations “for the control and
licensing of business trades and traffic of every description within the
parks and levying of licence fees” was in fact carried over into the National Parks Act, S.C. 1930, c.33.
Section 7(1)(l) of that Act expressly provided for the making of regulations
“ controlling trades, traffic, businesses … and the levying of licence
fees in respect thereof”. Neither the Dominion
Forest Reserves and Parks Act nor the National
Parks Act discloses an intent by Parliament to confer on the Minister
“full discretion in setting fees without qualification outside the regulatory
regime”.8
|
Ceci est tout simplement faux. Le pouvoir conféré à
l’article 18d) de la Loi des réserves forestières et des parcs
fédéraux de prendre des règlements pour « le contrôle et la
concession de permis du commerce et du trafic de toute nature et l’imposition
de droits de permis » a en fait été maintenu dans la Loi sur les parcs nationaux, S.C.
1930, ch. 33, dont l’article 7(1)l)
autorise expressément le gouvernement à prendre des règlements pour
« contrôler les commerces, le trafic, les affaires […] et la perception
de droits de permis à ce sujet ». Ni l’une ni l’autre de ces deux lois ne
laisse soupçonner la moindre intention de la part du Parlement « de
conférer au ministre le pouvoir discrétionnaire de fixer des droits sans
réserve en marge du régime réglementaire ».8
|
|
|
|
|
Section 4(1)
precludes the imposition of fees otherwise than by means of regulations made
under section 16(1)(r) of the Act. It evidences Parliament’s intent that the
people of Canada should have the use and benefit of those Crown properties
known as the national parks and that there should be no restrictions on the
right so conferred otherwise than as provided in the Canada National Parks Act or in regulations made under that Act.
Fees imposed and collected since 1994 have been imposed and collected without
legal authority. It may well be, as stated in the Regulatory Impact Analysis Statement accompanying one of the
amendments removing national parks fees from regulations, that there exists
“a requirement for flexibility to operate in a more market sensitive manner
which includes adjusting fees to more closely reflect market values in a
timely manner”. This, however, does not justify the disregard of the will of
Parliament as expressed in the statute.
|
L’article 4(1) empêche d’imposer
des droits autrement que par règlement pris en vertu de l’article 16(1)r) de la Loi. Il prouve que le Parlement avait l’intention de conférer au
peuple canadien le droit d’utiliser les biens de la Couronne appelés parcs
nationaux pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances et de
faire en sorte qu’il n’y ait aucune limite à ce droit sauf celles que
prévoient expressément la Loi sur les
parcs nationaux du Canada et ses règlements d’application. Les droits qui
sont imposés et perçus autrement que de cette façon depuis 1994 l’ont été
sans autorité légale. Il se peut bien, comme on peut le lire dans le Résumé de l’étude d’impact de la
réglementation qui accompagne l’une des modifications excluant des
règlements les droits relatifs aux parcs nationaux, qu’il soit
« impératif d’avoir plus de latitude pour mieux répondre à la loi de
l’offre et de la demande, c’est-à-dire avoir la possibilité d’ajuster les
droits en fonction du marché, au moment opportun », mais cela ne
justifie pas le ministère de faire fi de la volonté du Parlement telle qu’il
l’a exprimée dans la Loi.
|
|
|
|
|
It is important to underline that acceptance of the
position of the Committee does not mean that the Government is powerless to
impose and collect various fees in relation to national parks. As has been
pointed out to the Department on more than one occasion, section 16(1)(r) of
the Canada National Parks Act gives
full authority to the Governor in Council to impose the fees that have been
imposed without statutory authority since 1994. There is simply a refusal on the part of the Government to use
the statutory authority that Parliament granted. While the Department of
Canadian Heritage wishes to exercise the authority to impose fees, it does
not like the manner in which Parliament has provided it should exercise that
authority. It is difficult to understand why the particular form in which a
power must be exercised is considered so crucial that it warrants
disregarding section 4(1) of the Act.
|
Il importe d’insister sur le fait
que la position du Comité ne prive pas le gouvernement du pouvoir de fixer et
de percevoir des droits pour l’utilisation des parcs nationaux. Comme le
Comité l’a plus d’une fois signalé au ministère, l’article 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada donne au gouverneur en
conseil le pouvoir incontestable d’imposer légalement les droits qui l’ont
été illégalement depuis 1994. Le gouvernement refuse tout simplement d’user
du pouvoir légal de réglementation que le Parlement lui a conféré. Le ministère
du Patrimoine canadien veut bien exercer le pouvoir d’imposer des droits,
mais il n’aime pas la façon dont le Parlement l’a obligé à le faire dans la Loi. On arrive difficilement à
comprendre pourquoi il juge la façon d’exercer ce pouvoir importante au point
de s’estimer justifié de ne tenir aucun compte de l’article 4(1) de la Loi.
|
|
|
|
|
Notwithstanding
Standing Order 109 of the House of Commons, the Committee requests that the
Government table a comprehensive response to this report within 90 days.
|
Nonobstant l’article 109 du
Règlement de la Chambre des communes, votre Comité demande au gouvernement de déposer dans les 90 jours une
réponse globale au présent rapport.
|
|
|
|
|
A copy of the
relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 12, Second Session, Thirty-seventh Parliament) is
tabled in the House of Commons.
|
Copie des Procès-verbaux et témoignages pertinents (Fascicule no 12, Deuxième session, Trente-septième
législature) est déposée à la Chambre des communes.
|
|
|
|
|
Respectfully submitted,
|
Respectueusement soumis,
|
|
|
|
|
|
|
|
Le co-président
Gurmant Grewal
Joint Chair
|
|
ENDNOTES
|
NOTES
|
|
|
|
|
1. These fees
are published in Part I of the Canada
Gazette as part of the “Parks Canada Master List of Fees”.
|
1. Ces droits sont publiés
dans la Partie I de la Gazette du
Canada, dans la « Liste maîtresse des droits en vigueur à Parcs
Canada ».
|
|
|
|
|
2. From
1996 to 1998, reliance was placed on similar provisions in the Department of Canadian Heritage Act,
S.C. 1995, c.11.
|
2. De 1996 à 1998, le gouvernement
s’est fondé sur des dispositions semblables de la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien, L.C. 1995, ch. 11
|
|
|
|
|
3. The structure of the French version
of section 4(1) is fundamentally flawed. While the wording of the English
version of section 4(1) makes it clear that it is the dedication of the
national parks of Canada to the people of Canada that is “subject to this Act
and the regulations”, the French version provides that the national parks
shall be maintained and made use of “in accordance with the Act and the
regulations” so as to leave them unimpaired for future generations. The
English version subjects the dedication of the parks to the people of Canada
to the Act and the regulations; the French version does not. The Minister of
Canadian Heritage has agreed to correct the French version of section 4(1),
and the relevant correspondence concerning this matter is included in the
Appendix to this Report. Unfortunately, any discussion that relied on the
present wording of the French version of section 4(1) would be entirely
incomprehensible. Thus the French version of this Report relies on a
translation of the English version of section 4(1), so as to accurately
reflect the intent of the provision.
|
3. La structure de la version française de l’article 4(1) est affligée
d’un défaut fondamental. Alors que le libellé de la version anglaise de cette
disposition énonce clairement que les parcs nationaux sont créés à
l’intention du peuple canadien et qu’il en est ainsi sous réserve de la Loi et de ses règlements
d’application, la version française prévoit que les parcs nationaux «doivent
être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements»
de façon à rester intact pour les générations futures. La version anglaise
assujettit la création des parcs à l’intention du peuple canadien à la Loi et aux règlements; ce que ne fait
pas la version française. Le ministre du Patrimoine canadien a accepté de
modifier la version française de l’article 4(1), et la correspondance
pertinente est incluse dans l’appendice du Rapport. Malheureusement, toute
discussion basée sur le libellé actuel de la version française de l’article
4(1) serait parfaitement incompréhensible. La version française du Rapport
s’appuie donc sur la version anglaise de l’article 4(1), afin de refléter de
façon exacte l’intention de la disposition.
|
|
|
|
|
4. The previous National
Parks Act also contained a provision authorizing the making of
regulations imposing fees.
|
4. La Loi sur les parcs nationaux, qui a précédé la Loi sur les parcs nationaux du Canada,
comportait une disposition autorisant le gouvernement à imposer des droits
par règlement.
|
|
|
|
|
5. As was noted previously, in imposing
fees other than by regulations, the power of the Crown to enter into
contracts at common law was initially relied upon. It was asserted that “Her
Majesty has the right to act by way of common law contract in exacting fees
for the provision of services such as those offered in the parks” and that
“to abolish this right would require more specific Parliamentary language”
than that contained in section 4.
|
5. Comme nous l’avons
signalé, le gouvernement a d’abord invoqué le pouvoir qu’a la Couronne de
conclure des contrats de common law pour s’autoriser à imposer des droits
autrement que par règlement. Il a soutenu que « Sa Majesté a le droit de
procéder par contrat de common law pour exiger des droits au titre de
services tels que ceux qui sont offerts dans les parcs » et que
« pour abolir ce droit, le Parlement devrait adopter un libellé plus
précis » que celui de l’article 4(1).
|
|
|
|
|
Although
the point has been rendered moot as a result of the enactment of the Parks Canada Agency Act, the position
taken by Department of Canadian Heritage appears to confuse the contractual
position of the Crown and its Prerogative powers. As regards its common law
contractual capacity, the position of the Crown in no way differs from that
of any citizen. While it may be correct that express language will be
required before a court concludes that a Prerogative of the Crown has been
abolished, your Committee is not aware of any authority extending this
principle to the contractual powers of the Crown. It is the very nature of
statute law that it either alters or codifies the common law. Statutes need
not state that they are enacted for the purpose of changing the common law,
for that is what they do in most instances. The suggestion that the common
law governing the contractual capacity of the Crown may not be altered unless
by an express enactment seems to your Committee to be without merit.
|
Bien que l’argument soit devenu contestable depuis la
promulgation de la Loi sur l’Agence
Parcs Canada, la position adoptée par le ministère du Patrimoine canadien
semble résulter d’une confusion entre les pouvoirs de la Couronne en matière
contractuelle et ceux qu’elle a en vertu de la prérogative. Sous le rapport
de sa capacité contractuelle de common law, la Couronne est exactement dans
la même situation que n’importe quel citoyen. Il est vrai qu’aucun tribunal
ne conclura à l’abolition d’un pouvoir détenu par la Couronne en vertu de la
prérogative sans que cela n’ait d’abord été précisé dans une loi
modificatrice, mais le Comité mixte ne connaît aucun précédent qui permette
d’étendre ce raisonnement aux pouvoirs contractuels de la Couronne. En effet,
il est de la nature des lois d’influer sur la common law, soit en la
codifiant, soit en la modifiant. Il n’est pas nécessaire de préciser dans les
lois qu’on les adopte dans le but de modifier la common law, puisque c’est
l’effet qu’elles ont la plupart du temps. De l’avis du Comité, l’affirmation
selon laquelle on ne peut modifier la common law régissant la capacité
contractuelle de la Couronne sans le dire expressément dans la loi semble
dénuée de fondement.
|
|
|
|
|
Moreover,
many of the fees in question could not be justified as being based on a
contract entered into between property owner and property user. For example,
if a statute requires a permit to be obtained, the fee required for the issue
of the permit is not based on any contract. Both the person requesting the
permit and the public authority issuing the permit are acting solely on the
basis of the statutory requirement, not on the basis of a contractual
arrangement between the parties. While some transactions now requiring the
payment of a fee could possibly be looked at as involving a contract between
a citizen and the Crown, others simply cannot. In any event, in this case
Parliament has clearly indicated how it wished fees to be established.
|
De plus, il serait impossible de justifier bon nombre
des droits actuellement perçus en prétextant qu’ils découlent d’un contrat
passé entre le propriétaire du lieu et son utilisateur. Par exemple, si une
loi exige d’obtenir un permis, le droit exigible au titre de la délivrance du
permis n’est basé sur aucun contrat. La personne qui demande le permis et
l’autorité publique qui le lui délivre agissent toutes deux uniquement en
vertu du fait que la loi exige l’obtention d’un permis, et non en vertu d’une
entente contractuelle entre elles. On peut considérer que certaines
transactions qui exigent actuellement le paiement d’un droit impliquent
l’existence d’un contrat entre le citoyen et la Couronne, mais ce n’est pas
le cas de toutes les transactions. Quoi qu’il en soit, dans le cas qui nous
occupe, le Parlement a indiqué clairement la façon dont il entendait que les
droits soient fixés.
|
|
|
|
|
If
the legal status of the national parks was no different than that of any
other Crown property, there could be little objection to the charging of fees
otherwise than by regulation. However, it is clear that section 4 of the National Parks Act gives the parks a
status than differs significantly from that of other Crown property. As the
Department of Canadian Heritage has stated, fees are collected “for activities
within the parks”. In other words, fees are collected for the use of the
parks, and this is precisely what section 4 of the Act addresses. This
provision supersedes the ownership rights of the Crown. As your Committee
sees it, the effect of section 4(1) is quite simply that any limitation on
the right of the people of Canada to use the national parks must flow from
the National Parks Act.
|
Si les parcs nationaux avaient le même statut juridique
que n’importe quel autre bien de l’État, on trouverait très peu à redire à ce
que les droits soient fixés autrement que par règlement. Mais il est clair
que le statut qui leur est conféré à l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada
diffère sensiblement de celui des autres biens de l’État. Comme le ministère
du Patrimoine canadien l’a dit, les droits sont perçus « relativement
aux activités menées dans les parcs » [traduction libre] ou, en d’autres termes, pour l’utilisation des
parcs, ce sur quoi porte précisément l’article 4(1) de la Loi. Les dispositions
de cet article l’emportent sur les droits de propriété de la Couronne. De
l’avis du Comité mixte, l’article 4(1) a tout simplement pour effet de
disposer que toute limite au droit du peuple canadien d’utiliser les parcs
nationaux doit être prescrite dans la Loi
sur les parcs nationaux du Canada.
|
|
|
|
|
6. Indeed, there had been fees in
relation to national parks imposed under a succession of statutes since 1911.
|
6. En effet, depuis 1911, de
multiples lois ont imposé des droits à l’égard des parcs nationaux.
|
|
|
|
|
7. Barber
v. Edger, [1898] A.C. 748, at 754 (per
Lord Hobhouse). This principle is often characterized as an exception to the
rule that a more recent statute takes precedence over an earlier enactment.
|
7. Barber
c. Edger, [1898] C.A. 748, 754 (per Lord Hobhouse). On dit souvent que ce principe est une exception à la
règle selon laquelle une loi récente l’emporte sur une autre, plus ancienne.
|
|
|
|
|
8. Parenthetically, your Committee must
also note that prior administrative or regulatory practices can never be
conclusive as to the proper interpretation of an Act. For prior
administrative practices or regulations to be invoked in support of a
particular interpretation, it must first be established that those practices
or regulations themselves were lawful. An illegal practice or an invalid
regulation, no matter how ancient, cannot be accepted in support of a
particular interpretation of an Act of Parliament. That a decision was taken
or a regulation made in the past means nothing unless it is first established
that the decision or regulation was valid under the legislation then in
place.
|
8. Incidemment, le Comité
doit signaler aussi que les usages antérieurs en matière administrative ou
réglementaire ne sont jamais concluants quand il s’agit d’établir la bonne
interprétation à faire d’une loi. Pour les invoquer à l’appui d’une
interprétation donnée, il faut d’abord établir qu’ils étaient licites au
départ. L’interprétation d’une loi ne saurait se fonder sur un usage illicite
ou un règlement invalide, aussi anciens soient-ils. En soi, le fait qu’un
jour, par le passé, une décision ou un règlement aient été pris ne signifie
rien si on n’établit pas au préalable qu’ils étaient valides aux termes de la
loi qui était en vigueur à l’époque où ils ont été pris.
|